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Construyendo la democracia en sociedades posconflicto.
Un enfoque comparado entre Guatemala y el Salvador

Dinorah Azpuru, Ligia Blanco, Ricardo Córdova Macías,
Nayelly Loya Marín, Carlos G. Ramos, Adrián Zapata

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Dinorah Azpuru
Ligia Blanco, Ricardo Córdova Macías,
Nayelly Loya Marín, Carlos G. Ramos,
Adrián Zapata

CONSTRUYENDO LA DEMOCRACIA EN SOCIEDADES POSCONFLICTO. UN ENFOQUE COMPARADO ENTRE GUATEMALA Y EL SALVADOR

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Construyendo la democracia en sociedades posconflicto.
Un enfoque comparado entre Guatemala y el Salvador

Dinorah Azpuru, Ligia Blanco, Ricardo Córdova Macías,
Nayelly Loya Marín, Carlos G. Ramos, Adrián Zapata
Primera edición
2007

F&G Editores
31 avenida "C" 5-54, zona 7
Colonia Centro América
Guatemala, Guatemala
Telefax: (502) 2433 2361 y (502) 5406 0909
informacion@fygeditores.com
www.fygeditores.com

ISBN: 978-99922-61-??-?
ISBN (e-libro) 978-1-55250-340-9

De conformidad con la ley se prohíbe la reproducción parcial o total de esta obra en cualquier tipo de soporte, sea este mecánico, fotocopiado o electrónico, sin la respectiva autorización del editor.

Guatemala agosto de 2007

CONTENIDO

PRÓLOGO

XI

PRESENTACIÓN

XV

CAPÍTULO I
MARCO TEÓRICO Y METODOLÓGICO
Dinorah Azpuru

1. Introducción

1

2. El debate sobre la construcción de la paz

5

3. La conceptualización de la democracia

7

4. La democracia en América Latina y Centroamérica

13

5. La democratización en sociedades posconflicto

15

6. Las cinco dimensiones de la democracia utilizadas en este estudio

18

6.1. Estado de Derecho

21

6.2. Democracia representativa

23

6.3. Participación y espacio público

25

6.4. Preeminencia del poder civil

29

6.5. Fortalecimiento de la cultura democrática

31

6.6. Los indicadores utilizados en cada dimensión

39

7. La medición empírica de la democracia

39

8. La combinación de metodología cuantitativa y cualitativa

42

Bibliografía Capítulo I

45

CAPÍTULO II
LA CONTRIBUCIÓN DEL PROCESO DE PAZ A LA CONSTRUCCIÓN
DE LA DEMOCRACIA EN EL SALVADOR (1992-2004)
Ricardo Córdova Macías
Carlos G. Ramos
Nayelly Loya Marín

53

1. Introducción

53

2. La gestación de la paz en El Salvador

57

2.1. El contexto nacional: Guerra y proceso político

57

2.2. El proceso de negociaciones de paz

82

2.3. El estado de situación al momento de firmar la paz

98

3. La democracia en los Acuerdos de Paz

107

3.1. Los Acuerdos de Paz y las dimensiones de la democracia

107

3.2. El proceso de implementación de los Acuerdos de Paz

122

4. La paz y la construcción de la democracia política en El Salvador

131

4.1. El Estado de Derecho

132

4.2. Democracia representativa

156

4.3. Participación y espacio público

194

4.4. Preeminencia del poder civil

216

4.5. El fortalecimiento de la cultura democrática

240

5. Conclusiones generales

259

Bibliografía Capítulo II

269

CAPÍTULO III
LA CONTRIBUCIÓN DEL PROCESO DE PAZ A LA
CONSTRUCCIÓN DE LA DEMOCRACIA EN GUATEMALA
Ligia Blanco
Adrián Zapata

291

1. Introducción

291

2. La gestación de la paz

294

2.1. El contexto nacional: guerra y proceso político

294

2.2. El proceso de negociaciones de paz

319

2.3. El estado de situación al momento de firmar la paz (1995-1996)

331

3. La visión de la democracia en los Acuerdos de Paz

340

3.1. Los Acuerdos de Paz y las dimensiones de la democracia

340

2.2. El proceso de implementación de los Acuerdos de Paz

357

4. La paz y la construcción de la democracia política en Guatemala

369

4.1. El Estado de Derecho

371

4.2. Democracia representativa

394

4.3. Participación y espacio público

419

4.4. Preeminencia del poder civil

445

4.5. Fortalecimiento de la cultura democrática

470

5. Consideraciones generales

495

6. Conclusiones finales

502

Bibliografía Capítulo III

504

CAPÍTULO IV
PAZ Y DEMOCRACIA EN EL SALVADOR Y GUATEMALA:
UN BALANCE COMPARATIVO
Dinorah Azpuru

1. Introducción

511

2. Conflicto, negociación y democratización

514

2.1. El contexto histórico

514

2.2. Las aperturas democráticas de los años ochenta

516

2.3. El diálogo inicial y las negociaciones de paz

521

2.4. El involucramiento de los actores políticos y sociales en los procesos de paz

529

2.5. El involucramiento de los actores internacionales en los procesos de paz

532

3. Paz y democracia, una visión longitudinal

546

3.1. ¿Una paz firme y duradera?

546

3.2. La democratización luego de la paz: logros y debilidades

548

3.3. Las tareas pendientes: la democracia social y la seguridad pública

574

4. Conclusiones: Los aportes de la paz a la democracia

582

Bibliografía Capítulo IV

590

ANEXOS

Guía de entrevista. Cuestionario de entrevistas personales

595

Boleta de juicios de valor (judgment data)

598

Lista de personas entrevistadas y que completaron boleta de juicios de valor

601

El Salvador

601

Guatemala

602

Lista de personas que solamente completaron boleta de juicio de evaluación

604

El Salvador

604

Guatemala

605

Siglas utilizadas

606

El Salvador

606

Guatemala

608

LOS AUTORES

613

PRÓLOGO

Cuando la Guerra Fría terminó, existía optimismo en muchas partes del mundo y se creyó que también los conflictos violentos regionales y locales habían llegado a su fin. El argumento era que la Guerra Fría estimulaba esos conflictos como derivado de la tensión entre dos grandes poderes. De hecho, uno de los grandes intelectuales de la época, Francis Fukuyama, predijo que el fin de la Guerra Fría marcaba el "final de la historia", dado que habían sido las diferencias ideológicas las que habían estimulado esos conflictos a nivel mundial [Fukuyama, 1992].

Al cabo de los años, Fukuyama no acertó y las esperanzas de principios de los años noventa se han desvanecido. Hoy vivimos en un mundo en el que los conflictos domésticos e internacionales parecen prevalecer más que nunca. Si bien los conflictos ideológicos del Este versus el Oeste han disminuido en importancia, nuevos conflictos amenazan con destruir nuestras sociedades. En África hay conflictos de un horrible costo humano, y el resurgimiento de la izquierda en ciertos países latinoamericanos ha producido tensiones crecientes entre el Norte y el Sur. Sin embargo, el conflicto más serio de todos puede ser el del Islam versus Occidente, que Huntington [1996] predijo en su texto Encuentro de civilizaciones (Clash of civilizations). Resulta irónico, pero se había pensado que las Cruzadas de la Edad Media habían terminado hace siglos, sin embargo, los conflictos en el Medio Oriente, Asia y África, y la creciente presencia militar en esas partes del mundo, nos hace pensar que los días de las Cruzadas no han pasado.

En ese contexto, esta publicación tiene un significado muy especial. La importante y completa investigación acerca de la democratización y la paz en Guatemala y El Salvador, es el primer estudio detallado de los procesos de paz que ambos países llevaron a cabo para tratar de acabar con sangrientos conflictos civiles. Los autores enfocan el problema en una forma más sistemática que la mayoría de estudios de sociedades posconflicto. Nos presentan un panorama completo de los antecedentes y temas relevantes durante el conflicto y, aun más importante, los pasos que se tomaron para terminar con los mismos. Adicionalmente, nos presentan un panorama comparado muy claro de la situación existente en la época del posconflicto, utilizando análisis de datos de diversas fuentes. Como Director del Proyecto de Opinión Pública Latinoamericana (LAPOP), me complace ver que también utilizan extensamente datos de opinión pública para ilustrar muchos de sus argumentos.

En este detallado volumen, se tiene un valioso análisis de la construcción de la paz en sociedades posconflicto. Aquellos que busquen encontrar una forma de salir de los horribles eventos que acontecen en el Medio Oriente y el norte de África, deberían prestar atención a este trabajo. En los días más oscuros de los conflictos civiles en Guatemala y El Salvador, la mayoría de observadores pensaban que no había salidas viables ni soluciones a los mismos. No obstante, se encontraron fórmulas para que los conflictos terminaran y las armas se silenciaran. Aunque en ninguna de las dos sociedades se ha logrado todas las metas de la reconstrucción del posconflicto y persisten enormes problemas, tales como la delincuencia y la violencia masiva que amenazan el mismo tejido social de ambos países, la situación es incomparablemente mejor que en Irak, Afganistán, Darfur, Sri Lanka y otros puntos álgidos alrededor del planeta. Debemos aprender de las lecciones de Guatemala y El Salvador, y este libro es el mejor lugar para empezar.

Mitchell A. Seligson, Ph.D.
Centennial Professor of Political Science
Director, Latin American Public Opinion Project (LAPOP)
Vanderbilt University, Nashville, Estados Unidos

REFERENCIAS

Fukuyama, Francis

1992 The End of History and the Last Man. New York: Free Press.

Huntington, Samuel P.

1996 The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order. New York: Simon and Shuster.

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PRESENTACIÓN

Este libro contiene los resultados derivados de una investigación acerca de la contribución de los procesos de paz a la democratización de Guatemala y El Salvador. Está formado por cuatro capítulos: En el primero de ellos se describe el marco teórico y metodológico que ha servido como base para esta investigación. En el segundo se analiza en detalle el caso de El Salvador, mientras que en el tercer capítulo se analiza el caso de Guatemala. Finalmente, en el cuarto capítulo, se hace el análisis comparado de los procesos de negociación y construcción de paz, enfocándose en el impacto que éstos pueden haber tenido en la democratización de ambos países.

El estudio de sociedades posconflicto ha adquirido relevancia en años recientes. Una de las preocupaciones centrales de las agencias de cooperación internacional y de la comunidad académica es cómo lograr la sostenibilidad de la paz y la democracia en sociedades que han iniciado procesos de construcción de paz luego de años de guerras civiles o violentos enfrentamientos internos. Una de las condiciones importantes para la sostenibilidad de la paz es el establecimiento paralelo de procesos de democratización que favorezcan el acceso al poder por la vía de los votos y no de las balas. Los casos de Guatemala y El Salvador son paradigmáticos ya que son procesos de paz que han perdurado en el tiempo y que han logrado avances importantes en el desarrollo de instituciones democráticas. No obstante, ambas son sociedades que se encuentran todavía en vías de consolidación democrática y que continúan enfrentando profundos problemas estructurales de toda índole. Si bien es cierto que en forma individual se han estudiado con mayor o menor profundidad los procesos de negociación y de construcción de la paz en ambos países, a la fecha no se ha enfatizado el análisis comparado de la contribución de la paz a la democratización de ambas sociedades. Este estudio pretende ser un aporte en tal sentido. Para el efecto, se ha hecho un esfuerzo por utilizar una metodología comparada, que combina el análisis cuantitativo con el análisis cualitativo.

La investigación fue patrocinada por el International Development Research Centre de Canadá y ejecutada en forma conjunta entre dos centros de investigación centroamericanos: la Asociación de Investigación y Estudios Sociales de Guatemala (ASIES) y la Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo de El Salvador (FUNDAUNGO). La Coordinación del proyecto estuvo a cargo de Dinorah Azpuru, quien es la investigadora principal del proyecto y quien elaboró el capítulo que contiene el marco teórico y metodológico, así como el capítulo que contiene el análisis comparativo de ambos países. El capítulo específico acerca de El Salvador estuvo a cargo de un equipo de investigación integrado por Ricardo Córdova Macías, Carlos G. Ramos y Nayelly Loya Marín. En la elaboración de insumos para temas específicos colaboraron Luis Ventoza, Jaime López, Edgardo Amaya y Rafael Cartagena. José Miguel Cruz facilitó el acceso a una encuesta realizada por el Instituto Universitario de Opinión Pública (IUDOP) en 2001.

El capítulo acerca de Guatemala estuvo a cargo de Adrián Zapata y Ligia Blanco, habiendo colaborado en algunas partes del capítulo Dinorah Azpuru. En un inicio también participó como investigador Edmundo Urrutia. Los consultores que colaboraron en el equipo guatemalteco son Juan Pablo Pira, Gladys Figueroa, Otto Zeissig, María del Carmen Marroquín y Claudia López. En diversas etapas del proyecto se contó con el apoyo de un Consejo Asesor integrado por Raquel Zelaya y Karin de Maldonado de Guatemala, Rubén Zamora de El Salvador y Cynthia Arnson de Estados Unidos. El personal de IDRC ha brindado constante apoyo y asesoría, en particular la Oficial Encargada del proyecto, Colleen Duggan y Alberto Florez. La recopilación de la mayoría de datos utilizados en esta investigación (entrevistas, boletas de juicios de valor, encuestas e información agregada) se realizó en el año 2004 en ambos países. Por lo tanto, el análisis cubre fundamentalmente los hechos ocurridos hasta finales del año 2004. En el caso de Guatemala se actualizaron algunos aspectos puntuales del año 2005.

Los investigadores agradecen la colaboración de numerosas personas que en una u otra forma colaboraron con esta investigación, en especial las personas entrevistadas en Guatemala y en El Salvador, quienes tuvieron la disposición de invertir algunas horas de sus ocupadas agendas para poder dialogar acerca de la democracia y la paz en esos países. Un particular agradecimiento va para el Dr. Mitchell Seligson, Director del Proyecto Latinoamericano de Opinión Pública en la Universidad de Vanderbilt (LAPOP), quien autorizó la utilización de dos importantes fuentes de información: la base de datos de cultura democrática de varios países latinoamericanos (en particular las de Guatemala y El Salvador), y la base de datos del proyecto Effects of US Foreign Assistance on Democracy-Building.

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CAPÍTULO I
MARCO TEÓRICO Y METODOLÓGICO

Dinorah Azpuru

1.
INTRODUCCIÓN

En años recientes, en particular a partir de la década de los noventa, la comunidad académica y las organizaciones internacionales han venido prestando creciente atención al tema de construcción de paz (peace-building) en sociedades posconflicto. El objetivo ha sido evitar que resurjan conflictos violentos en dichas sociedades, aunque también se ha enfocado la atención en cómo evitar que surjan conflictos en ciertas sociedades cuyas condiciones las hacen proclives a enfrentamientos armados internos.

Hacia finales del siglo XX, en diversos países se suscribieron acuerdos de paz entre gobiernos y grupos alzados en armas. Recuentos hechos por diversos autores coinciden en que muchos casos no han sido exitosos en el mediano y en el largo plazo, dado que en una u otra forma el enfrentamiento armado entre las facciones en pugna se ha reiniciado. Entre los casos "exitosos" en los cuales el enfrentamiento no ha resurgido se encuentran los de El Salvador y Guatemala. Varios académicos consideran ambos como casos exitosos de "estricta construcción de la paz" dado que estos países han evitado el reinicio de la guerra e incluso logrado avances en su proceso de democratización [Doyle y Sambanis, 2000]. Esos casos paradigmáticos adquirieron relevancia porque se trata de dos sociedades que luego de cruentos enfrentamientos armados en los años sesenta, setenta y ochenta, transitaron por un largo proceso de negociaciones de paz bajo la moderación de las Naciones Unidas en los años noventa, y lograron firmar Acuerdos de Paz que han perdurado en el tiempo.1

Si bien ambos países han logrado mantener "la paz" en términos de cese al fuego, la construcción de la paz va más allá del simple cese de hostilidades. Tal como lo indica Lund, la meta final de un proceso de peace-building debe ser crear las condiciones para evitar que el conflicto resurja [Lund, 2002]. Ello implica que más allá del desarme de las partes, se hace necesario que dicho proceso vaya acompañado de medidas tendentes a reducir las tensiones que dieron lugar al enfrentamiento, en particular a través de atacar las causas mismas del mismo.2

El estudio de los casos de El Salvador y Guatemala puede aportar mucho al debate actual sobre los alcances y la efectividad de los procesos de construcción de paz, por diversas razones: en ambos países se firmaron acuerdos integrales que van más allá de un simple cese al fuego, y que por tanto, requirieron de un complejo proceso de implementación; también hubo en ambos países un extenso involucramiento de la comunidad internacional en el proceso de construcción de paz. Los procesos de paz de El Salvador y Guatemala han tenido un impacto conceptual en las visiones comúnmente utilizadas en el ámbito internacional en este tipo de procesos, ya que además de abordar temas relacionados con el concepto tradicional de paz (entendido como finalización de conflictos armados, la desmovilización de antiguos combatientes y su reinserción a la vida legal) los acuerdos centroamericanos plantean un concepto innovador que pretende que la paz sea más que el silencio de las armas y el desmontaje del aparato de guerra de los contendientes. Es así que el acuerdo salvadoreño plantea profundas reformas al sistema político y que los acuerdos guatemaltecos abordan incluso temas de índole social y económica. En ambos casos los Acuerdos de Paz son un intento de asentamiento de bases para la solución política de diversos problemas y no se limitan únicamente a lograr el cese de las hostilidades entre los bandos armados.

 

1. Generalmente, se considera que en El Salvador se ha cumplido en lo sustantivo con lo firmado entre el gobierno y el FMLN el 16 de enero de 1992. En el caso de Guatemala, quedan pendientes de cumplimiento (parcial o total), diversos compromisos sustantivos adquiridos que entraron en vigencia en enero 1997, a raíz de la firma del Acuerdo de Paz Firme y Duradera.

2. Debe destacarse que existe sin embargo un debate sobre hasta dónde llegan o deben llegar el alcance y la magnitud de las acciones de peace-building.

Aunque se ha debatido ampliamente acerca de las causas de las guerras civiles en Centroamérica,3 varios autores centran la atención en el cierre de los espacios políticos para la oposición y la prevalencia de gobiernos militares autoritarios que utilizaron la represión como medio de control para defender el status quo. También debe anotarse que los conflictos centroamericanos tuvieron raíces ideológicas en el marco de la Guerra Fría [Hampson, 1996]. Es por ello que en el caso de Guatemala y El Salvador se da una estrecha relación entre la democratización y la paz. En otras palabras, la democratización real de esos países era un primer paso, indispensable, para el logro de un exitoso proceso de construcción de paz y para el mantenimiento permanente de la misma. Partiendo de la importancia de ver la construcción de la paz y la consolidación de la democracia política en Guatemala y en El Salvador como dos procesos entrelazados y mutuamente influyentes, esta investigación se enfoca precisamente en esa relación.

Este estudio tiene algunas características particulares, que en alguna forma, lo diferencian de otros análisis y estudios que se han realizado sobre los Acuerdos de Paz en esos países. En primer lugar, la mayoría de estudios que se han realizado hasta el momento no son comparados, es decir, no se ha utilizado una metodología comparada, con parámetros similares de medición, que permita ubicar las similitudes y las diferencias existentes entre los procesos de construcción de paz y de democratización en ambos países. Existen diversos estudios que analizan en forma individual, ya sea del caso de Guatemala o de El Salvador, pero pocos se enfocan en el análisis comparado. Este estudio tiene como fin último la comparación de los procesos de democratización y construcción de paz en ambos países. En segundo lugar, la mayoría de los estudios realizados se han centrado en los procesos de negociación que llevaron a la firma de los Acuerdos de Paz, pero relativamente pocos se enfocan en el análisis de la implementación de los mismos. Las investigaciones que sí se han enfocado en la implementación tienden a abarcar el análisis de todas las dimensiones contenidas en los Acuerdos de Paz; en otras palabras, analizan de manera global todo el proceso de implementación, o bien, en el otro extremo, se enfocan de manera puntual en temas muy particulares como el de la reforma a los cuerpos de seguridad del Estado. Este estudio, por el contrario, enfatiza el tema de la democratización en

 

3. Las causas reales o root causes son difíciles de determinar en la mayoría de situaciones, aunque en algunos casos se evidencian las diferencias étnicas o religiosas como detonantes del conflicto.

el marco de los Acuerdos de Paz. La atención se centra en un análisis que evalúe la contribución de los procesos de paz en la democratización de esas sociedades.

Es importante destacar que, a diferencia de la mayoría de sociedades posconflicto, El Salvador y Guatemala son países que iniciaron la transición a la democracia cuando todavía persistían conflictos armados. Es por ello que si bien el fin último es evaluar el desarrollo democrático en esos países durante la etapa del posconflicto, no puede tenerse como estricto punto de partida el momento en que se firmaron los Acuerdos de Paz respectivos en el año 1992 en El Salvador y en 1996 en Guatemala. Esto porque los procesos de negociaciones de paz en ambos países influyeron decisivamente en el rumbo de las aperturas democráticas de mediados de los años ochenta. Por ello, en este estudio además de hacer una evaluación de la contribución del proceso de construcción de paz a la democratización, también se presentan antecedentes que reflejan la importancia de la interrelación que a lo largo de los años se dio entre las negociaciones de paz y la apertura política anterior a la paz. Debe señalarse finalmente, que los estudios realizados a la fecha tienden, en su mayoría, a ser cualitativos. En este estudio se hace un esfuerzo por combinar la metodología cuantitativa y cualitativa, a manera de dar más sustento a los hallazgos de la investigación.

En el primer capítulo se presenta el marco teórico y metodológico que ha servido de guía para esta investigación. En los dos capítulos siguientes se efectúa un análisis a fondo del caso de El Salvador (Capítulo II) y Guatemala (Capítulo III), partiendo de los antecedentes del conflicto y el proceso de democratización y concluyendo con el análisis de la información recabada a lo largo de varios meses. El último capítulo (Capítulo IV) contiene un análisis comparado del estado de la democratización y la paz en ambos países, utilizando para el efecto indicadores agregados, juicios de valor derivados de entrevistas de élite en ambos países y datos de opinión pública.

A través de esta investigación se espera contar con una interpretación general de los procesos de democratización y construcción de paz en Guatemala y El Salvador, que permita capitalizar los logros alcanzados y profundizar en aquellas áreas y temas que siguen requiriendo de atención. Además del enfoque académico de la investigación, se pretende generar reflexión en ambas sociedades sobre la trascendencia de lo acontecido y despertar el interés por continuar con el fortalecimiento de los logros alcanzados y la búsqueda de cumplimiento de los compromisos pendientes, tanto en el proceso de construcción de paz como en el proceso de democratización.

2.
EL DEBATE SOBRE LA CONSTRUCCIÓN DE LA PAZ

La literatura acerca de la construcción de la paz es amplia y aborda temas diversos que van desde el análisis de los procesos de reincorporación de refugiados hasta el análisis de las políticas sociales implementadas en el período del posconflicto. Existen divergencias en cuanto a los alcances que debe tener un proceso de construcción de paz, tanto a nivel conceptual como práctico. Hay quienes abogan por un concepto amplio que involucre atacar las causas de los conflictos desde diversos ángulos, lo cual implica que las acciones de construcción de paz deben ir más allá del estricto cumplimiento de un efectivo cese al fuego e incluso de lo estipulado en los Acuerdos de Paz que se suscriban. Sin embargo, hay quienes dudan de la efectividad de acciones dispersas que al final de cuentas tengan poca profundidad e impacto. Una de las mayores preocupaciones de quienes realizan acciones de construcción de paz, es saber si dichas acciones avanzan en la dirección positiva y si tendrán sostenibilidad en el tiempo.

No existe consenso en cuanto a cómo medir la efectividad de los procesos o de las acciones de construcción de paz. Existen parámetros mínimos que tienden a ser comunes en todos los procesos de construcción de paz en una sociedad posconflicto: si existió una efectiva desmovilización y desarme de los bandos contendientes, el desminado de áreas de conflicto, la reintegración de los alzados en armas a la sociedad y el regreso y reincorporación de poblaciones desarraigadas o refugiadas en otros países. Muchos procesos de construcción de paz se quedan cortos incluso en alcanzar esos parámetros.

Seguidamente, para evaluar si un proceso de construcción de paz es exitoso, es condición sine qua non que se dé un permanente cese al fuego entre los bandos contendientes. Algunos autores han incluso llegado a estimar un "tiempo mínimo sin confrontación armada" para establecer si el proceso de construcción de paz ha sido o no exitoso. En tal sentido, algunos consideran que un mínimo de dos años sin confrontación armada es un indicador de éxito, mientras que otros consideran que deben ser cinco años [Licklider, 1995].

Más allá de eso no parecen existir parámetros cualitativos o cuantitativos o indicadores con los cuales medir si un proceso de construcción de paz está avanzando o se está consolidando. Es evidente que las metas establecidas en los Acuerdos de Paz de cada país pueden servir como parámetros de medición, pero existen casos en que estos parámetros son muy generales o bien se limitan a aspectos de cese de hostilidades. Además, esos parámetros particulares a cada país dificultan el análisis comparado entre sociedades posconflicto. Si se asume que un proceso de construcción de paz debe tener por meta final el crear las condiciones para que el conflicto armado no resurja, la medición de "éxito" es todavía más compleja. Los factores detonantes de conflictos violentos en una sociedad pueden variar enormemente. En algunos casos las causas pueden ser de tipo socioeconómico (acceso a oportunidades o recursos). Si bien puede ser más fácil atacar las causas de los conflictos en aquellas sociedades en donde las divergencias son de índole socioeconómica, se corre el peligro de confundir un proceso de construcción de paz con un proceso de desarrollo. En otras sociedades las causas inmediatas son de índole política, en particular el cierre de espacios para la oposición política democrática en general, o de espacios para expresión y participación de minorías y grupos excluidos. Los procesos más complejos parecen ser aquellos en los cuales las causas del conflicto son de índole religiosa o étnica [Darby y Mac Ginty, 2002].

En todos los casos anteriores se considera que la democratización de la sociedad debe ser un proceso paralelo que permite relajar las tensiones y buscar alternativas políticas al enfrentamiento armado. De hecho, la mayoría de programas y proyectos de construcción de paz en años recientes han incluido algún tipo de medidas tendentes a la democratización de la sociedad posconflicto [UNITR, 1999]. En ese contexto, la medición del grado de democratización alcanzado en la sociedad posconflicto puede ser un parámetro intermedio para establecer el éxito de un proceso de construcción de paz, que no sea tan mínimo como el cese al fuego ni tan amplio como equiparar peace-building con desarrollo humano integral.

La democratización puede ser vista como un proceso a través del cual los actores adquieran no sólo igualdad ante la ley, sino las herramientas que les permitan involucrarse en procesos que lleven a mayores oportunidades de desarrollo socio-económico. Autores como Doyle y Sambanis consideran el grado de democratización en una sociedad posconflicto como el parámetro para medir el éxito o el fracaso de un proceso de construcción de paz. Para ellos un "proceso limitado de construcción de paz" implica el fin de la guerra y de la violencia de bajo nivel, así como la existencia de una soberanía no cuestionada, mientras que un "proceso estricto de construcción de paz" implica que además de la ausencia de confrontación armada se da un estándar mínimo de democratización [Doyle y Sambanis, 2000]. No obstante, la medición de ese "estándar mínimo" de democratización también es compleja y no existe consenso, ni entre académicos ni entre quienes realizan acciones de construcción de paz.

Con frecuencia se mencionan indicadores generales de avance, tales como la creación o reconstrucción de relaciones sociales armoniosas basadas en el consenso y no en la violencia, el reconocimiento de parte de los bandos contendientes de la necesidad de utilizar medios pacíficos para resolver los conflictos sociales [Ardón, 1998], la participación de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones, la inclusión de grupos excluidos de la sociedad en la vida política y económica del país, la prevalencia de un Estado de Derecho y la construcción de instituciones democráticas eficaces y efectivas [Kumar, 1997].

En síntesis, en la práctica, más allá de los temas relacionados con la desmovilización, el cese al fuego y la reconciliación, un proceso de construcción de paz tiende a entrelazarse estrechamente con el proceso de democratización de una sociedad posconflicto y por ello es difícil diferenciar los indicadores de uno y otro proceso.

3.
LA CONCEPTUALIZACIÓN DE LA DEMOCRACIA

Es importante en primer lugar definir los conceptos que se utilizan en este estudio. No existe consenso, incluso entre académicos, acerca del concepto de democracia, el cual en sí ha generado intensos debates a lo largo de los años. La definición más aceptada de democracia es la de Joseph Schumpeter [Schmitter y Karl, 1991], quien la define como el arreglo institucional para llegar a decisiones políticas en las cuales los individuos adquieren el poder de decidir por la vía de una lucha competitiva por el voto popular. En otras palabras, la democracia es un "sistema institucional" concebido para llegar a la toma de decisiones políticas, en el que los individuos sólo pueden adquirir el poder de tomar tales decisiones por medio de la competencia por el voto del pueblo. Esta noción enfatiza en el factor procedimental de la elección de los representantes como la fuente de la legitimidad del poder político de los mismos y, por ende, como núcleo básico del concepto de democracia.

La definición de poliarquía de Dahl es también generalmente aceptada y complementa el concepto anterior, identificando las condiciones de procedimiento mínimas para un sistema democrático: a) funcionarios electos; b) elecciones libres e imparciales; c) sufragio inclusivo; d) derecho a ocupar cargos públicos; e) libertad de expresión; f) variedad de fuentes de información; y g) autonomía asociativa [Dahl, 1999: 57-58; 1989: 11]. Diamond, Linz y Lipset describen la democracia como un sistema en el cual existen tres condiciones básicas: elecciones competitivas, amplia participación y libertades civiles y políticas [Diamond, Linz y Lipset, 1989]. La siguiente definición de Linz trata de balancear, superando la visión minimalista, pero no siendo tan ambiciosa. Para él las democracias son sistemas políticos que permiten la libre formulación de preferencias políticas a través del uso de libertades básicas de asociación, información y comunicación, a fin de tener una competencia libre entre líderes para validar en intervalos regulares, mediante métodos no violentos, quién gobernará, sin excluir ningún nivel de toma de decisión de esa competencia [Diamond, 1999a: 13]. Linz afirma que también es fundamental la legitimidad de la democracia, es decir el apoyo social tanto de las masas como de las élites hacia los procedimientos y reglas democráticos [Linz y Stepan, 1978].

Lo que queda claro es que la democracia debe ir más allá de las elecciones libres, ya que deben desarrollarse paralelamente las libertades políticas básicas que hagan que las elecciones sean significativas. O'Donnell considera que la existencia de un sistema legal que respalde y lleve a la práctica los derechos y libertades políticas es fundamental y que no puede pensarse en una definición de democracia que excluya esos elementos, ya que evita que alguien o algunos ciudadanos se coloquen por encima de la ley [O'Donnell, 2001].

Es importante introducir la distinción entre diversos tipos de regímenes políticos democráticos y no democráticos. Linz, Lipset y Diamond presentan una tipología general, que puede ser útil para la clasificación de sociedades posconflicto, distinguiendo entre los siguientes [Diamond, 1999a]:

a) Regímenes autoritarios o no democráticos, los cuales varían en su nivel de libertades permitidas a los ciudadanos y pueden incluso realizar elecciones competitivas.

b) Pseudo democracias, las cuales toleran los partidos políticos de oposición en cierta medida y proveen el espacio para el pluralismo, pero todavía tienen importantes restricciones. Estos pueden ser regímenes que empezaron el proceso de liberalización política pero se quedaron estancados, en lugar de avanzar hacia una transición plena a la democracia. Una característica que distingue a las pseudos democracias de las democracias electorales, es que en las mismas el traslado efectivo del poder nunca llega a efectuarse.

c) Democracias electorales, que son sistemas civiles, constitucionales, en los cuales los cargos públicos se llenan a través de elecciones regulares, competitivas y multipartidarias, con sufragio universal. Estos regímenes generalmente cumplen con las condiciones minimalistas de la llamada democracia de procedimiento.

d) Democracias liberales, las cuales además de los elementos de la democracia electoral, tienen otras características: 1) control del Estado y sus decisiones en las personas electas y no en otros subgrupos locales–como la fuerza armada–o extranjeros; 2) restricciones al poder ejecutivo por parte de otras instancias de gobierno; 3) resultados electorales inciertos, con un número significativo de votos para la oposición; 4) no restricciones a grupos minoritarios o en desventaja para que expresen sus intereses o practiquen su idioma o su cultura; 5) canales de expresión de los ciudadanos, más allá de los partidos políticos; 6) fuentes alternativas de información y acceso ciudadano a las mismas; 7) libertad de opinión, discusión expresión, publicación, manifestación, reunión y petición; 8) igualdad política para todos los ciudadanos bajo la ley; 9) protección efectiva de las libertades por parte de un poder judicial independiente, no discriminatorio; 10) un Estado de Derecho que protege a los ciudadanos de detención injustificada, terror, tortura o interferencia en su vida personal.

En consonancia con lo anterior, el Informe sobre la Democracia en América Latina, producido por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, enumera las condiciones que necesita un país para ser considerado democrático: elecciones libres y justas, autoridades electas, sufragio universal, el derecho a competir por los cargos electos, libertad de expresión, libertad de asociación, acceso a la información pluralista, respeto por los mandatos establecidos en la constitución, un territorio que define quiénes votan, y la creencia que el proceso electoral y las libertades asociadas al mismo continuarán existiendo en el futuro [UNDP, 2004].

Debe tenerse en cuenta que ningún país puede convertirse de la noche a la mañana en una democracia liberal y es por ello que la democracia no debe ser vista como un concepto estable y permanente, sino como un concepto dinámico, sujeto a cambio y evolución constantes. En una visión ideal, las nuevas democracias deberían transitar por un proceso que las lleve del autoritarismo a una democracia electoral hasta convertirse finalmente en democracias liberales. En este sentido, Kumar define la democratización como un proceso a través del cual los países desarrollan instituciones, patrones de comportamiento y una cultura política que respete el Estado de Derecho [Kumar, 1998].

En esa perspectiva dinámica de la democracia es que conceptos como liberalización, transición a la democracia, democratización o proceso democrático y consolidación democrática adquieren sentido. Un proceso de construcción democrática pasa precisamente por esas etapas o momentos:

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La primera etapa es la liberalización política, la cual implica una mezcla de cambios sociales y políticos tales como menor censura a los medios de comunicación, mayores espacios para la organización social, la introducción de ciertas garantías individuales como habeas corpus, la liberación de prisioneros políticos, el regreso de exiliados políticos, la liberación de la mayoría de prisioneros políticos y cierto grado de tolerancia hacia la oposición política [Di Palma, 1993]. En el volumen, ahora clásico acerca de este tema, O'Donnell y Schmitter definen la liberalización como el proceso de redefinir y extender derechos, destacando que es difícil determinar si todos los derechos son respetados, pero que sí es sintomático que se registran avances importantes en relación con el período autoritario [O'Donnell y Schmitter, 1986].

Luego de la liberalización viene la transición a la democracia. Los criterios para delimitar cuándo inicia y cuándo termina una transición son objeto de debate académico, pero frecuentemente se hace referencia a la transición como el período del traspaso entre el poder militar y el poder civil. O'Donnell y Schmitter definen una transición como el intervalo entre un régimen político y otro y señalan que un signo clásico de que una transición del autoritarismo ha comenzado es cuando los propios líderes autoritarios empiezan a modificar sus propias reglas para proveer más garantías de los derechos políticos. Durante una transición las reglas del juego político no están bien definidas y se encuentran en un estado cambiante [O'Donnell y Schmitter, 1986]. Adicionalmente, durante una transición se da una lucha ardua entre los actores políticos por redefinir las reglas de juego político.

La transición es por su naturaleza, un estado de inestabilidad y de búsqueda de acuerdos que permitan la instauración de un nuevo régimen. Para Linz y Stepan, la transición democrática está completa cuando se ha llegado a un acuerdo suficiente acerca de los procedimientos políticos para producir un gobierno electo, cuando un gobierno llega al poder como resultado del voto popular libre, cuando este gobierno tiene autoridad para generar nuevas políticas públicas y cuando los poderes ejecutivo, legislativo y judicial generados por la nueva democracia no tienen que compartir el poder con otros poderes de hecho (por ejemplo los militares) [Linz y Stepan, 1996].

Posteriormente a la transición viene la democratización en sí. Antes de entrar a determinar los componentes de un proceso democratizador y para ayudar a la delimitación de cada uno de los conceptos, es importante recordar que si bien durante la transición del autoritarismo pueden realizarse elecciones que legitimen el traspaso de mando y el nuevo sistema político (por ejemplo elecciones para elegir una Asamblea Constituyente), en una transición las elecciones no son procesos permanentes y regulares.4 Durante la democratización, por el contrario, las elecciones se vuelven procesos permanentes, regulados por las reglas establecidas en la constitución política de cada país.

La democratización es conceptualizada por O'Donnell y Schmitter como el proceso mediante el cual las reglas y procedimientos de ciudadanía son aplicados a instituciones políticas previamente gobernadas por otros principios (como el control coercitivo o la tradición) o extendidos a personas que anteriormente no tenían tales derechos y obligaciones (como las mujeres, las minorías étnicas o la población analfabeta).

En una perspectiva ideal, los países que pasan por un proceso de democratización transitan por un proceso gradual que los llevará a ser más democráticos, pero que no tienen asegurada la continuidad democrática [Ottoway, 2003]. Este proceso democrático puede desarrollarse a distinto ritmo en cada sociedad y debe tenerse en cuenta que el mismo no es necesariamente lineal o ascendente. En otras palabras, si bien el punto de partida de todos los procesos de democratización es la realización de elecciones libres, el régimen político que se establece y desarrolla en cada sociedad puede variar enormemente. Para categorizar o nombrar la diversidad de tipos de procesos de democratización existentes en países que no tienen una democracia consolidada se ha recurrido a diversos términos tales como democracia tutelada, democracia electoral, democracia

 

4. Se ha considerado que las elecciones en una transición pueden ser de distinto tipo, de conformidad con la función que están llamadas a cumplir: 1) elecciones de deslegitimación del autoritarismo (i.e. el plebiscito de Uruguay en 1989); 2) elecciones destinadas a legitimar el nuevo sistema político tales como los casos de las elecciones de Asambleas Constituyentes (i.e. Guatemala en 1984); 3) elecciones que buscan expresar la representación política de los partidos, es decir las primeras elecciones del parlamento, que son las que permiten reabrir el debate político y que de ellas resulten coaliciones, mayorías de gobierno y oposición política; 4) elecciones que designan al gobierno en un sistema parlamentario o al presidente en un sistema presidencial; y 5) elecciones que consolidan la democracia, aunque técnicamente no son elecciones de la transición, con frecuencia se considera que el primer traspaso de mando o primera alternancia en el poder denotan el final de la transición. Ver CAPEL, 1989.

formal, y otros [Collier y Levitsky, 1997]. Un proceso de democratización tiene como fin último la consolidación de la democracia, es decir el momento en que las posibilidades de revertir el proceso son inexistentes o mínimas.

En este sentido, debe resaltarse la diferencia entre los países con democracias electorales–en la concepción antes señalada de Diamond–que se encaminan hacia una consolidación democrática y una democracia liberal y los países que simplemente presentan una fachada democrática, llamados por Diamond pseudo-democracias, y por otros regímenes híbridos o semi-autoritarios; son éstas sociedades que tienen estructuras democráticas básicas pero cuyos líderes políticos no intentan ir más allá en el proceso democrático porque su fin último es perpetuarse en el poder.5

Luego del proceso democratizador viene la consolidación democrática en sí. ¿Cuándo se alcanza esta consolidación? ¿Cuándo puede decirse que un país se convirtió efectivamente en una democracia consolidada? Tampoco existe consenso entre los académicos acerca de este tema y de los parámetros necesarios para clasificar a un país en una u otra categoría. Huntington, por ejemplo, considera que la prueba de doble vuelta es un parámetro válido: la democracia está consolidada cuando en un país el partido de turno pierde una elección, la cual es ganada por la oposición. En la siguiente elección, sin embargo, ese gobierno pierde las elecciones y es la oposición la que conforma un nuevo gobierno.6 Se ha señalado que este parámetro puede ser útil, pero que en la práctica no se ha ajustado a países que son democráticos pese a no haber pasado dicha prueba.

Para Rostow la consolidación se da cuando existe hábito, es decir cuando las normas y procedimientos se internalizan, de manera que la gente se ciñe a las reglas del juego político, aun cuando estén en conflicto y en competencia. Para Linz y Stepan la consolidación comprende aspectos de comportamiento, de actitud y de índole constitucional. Una democracia está consolidada según dichos autores, cuando los actores principales de la sociedad (incluyendo las élites políticas) consideran que la democracia, entendida como las leyes, procedimientos e instituciones

 

5. Ver Ottoway, 2003. Como ejemplos Ottoway analiza los casos de Venezuela bajo Hugo Chávez, Egipto, Azerbaiyán, Senegal y Croacia.

6. Ver Huntington, Samuel, The Third Wave Democratization in the Late Twentieth Century, citado por J. Haynes, 2001: 36. En inglés el término utilizado por Huntington es two-turnover test.

democráticas son el único modelo viable para gobernar el país y defender sus intereses. En otras palabras, cuando miran la democracia como "el único juego posible".7 La población general, por su parte, comparte la visión de que el sistema democrático, pese a sus posibles limitaciones o desarrollo, es el mejor, y se comporta y actúa consecuentemente con esa perspectiva.

Diamond, finalmente, señala una serie de parámetros que pueden ayudar a determinar si una democracia está consolidada: no hay manifestaciones de deslealtad hacia la democracia por parte de grupos importantes de la sociedad, los anti-demócratas son verdaderamente marginales, los líderes políticos, sociales y empresariales creen en la legitimidad de la democracia y actúan consecuentemente y más del 70% de la población cree que la democracia es preferible por encima de cualquier otro tipo de gobierno [Diamond, 1999a: 69].

4.
LA DEMOCRACIA EN
AMÉRICA LATINA Y CENTROAMÉRICA

En América Latina la mayoría de países iniciaron los procesos de liberalización y transición a la democracia a mediados de los años ochenta,8 siendo una de las regiones pioneras en la tercera ola de la democratización identificada por Huntington. Desde entonces se ha venido desarrollando el proceso democrático de forma regular. Luego de varias décadas de elecciones libres y construcción o reconstrucción de instituciones democráticas los países latinoamericanos han superado la etapa de la transición democrática, y pueden considerarse ahora democracias electorales, aunque no han sido capaces de lograr la consolidación–con excepción de países como Costa Rica, Chile y Uruguay, que según algunos académicos pueden considerarse democracias consolidadas–.

Freedom House clasificó en el año 2005 a 10 países de la región en la categoría de países libres, incluyendo en su orden a Chile, Costa Rica

 

7. En inglés se utiliza la frase, the only game in town; la que se ha convertido en clásica entre los teóricos de la democracia. Ver Linz y Stepan, 1996.

8. Algunos países como Costa Rica, Venezuela y Colombia iniciaron sus procesos de democratización varios años antes.

y Uruguay (con una calificación ideal de 1.0); Panamá (1.5); Argentina, República Dominicana y México (2.0); Brasil, El Salvador y Perú (2.5). El resto de los países todavía son clasificados como "parcialmente libres", siendo éstos Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua y Paraguay (3.0); Venezuela (3.5); Colombia y Guatemala (4.0). Cuba (7.0) es según dicho índice el único país de la región Latinoamericana clasificado como no libre.9

Aunque la constitucionalidad se ha mantenido en la mayoría de países desde el inicio de la tercera ola de democratización en la región, también se han dado también retrocesos en relación con la democracia. El Informe sobre la democracia en América Latina señala que eventos como la clausura del parlamento en Perú en 1992 y en Guatemala en 1993 y la remoción anticipada de presidentes en Ecuador, Argentina y Bolivia como algunos ejemplos de interrupción no clásica del ejercicio del poder [UNDP, 2004: 78-79]. Dicho informe destaca que en la región latinoamericana la construcción de la democracia debe ir acompañada de la construcción de ciudadanía, lo cual implica no sólo reforzar la difusión de la democracia electoral, sino superar la pobreza y la desigualdad [UNDP, 2004: 36-37]. Cameron menciona que la calidad de la democracia en América Latina puede verse afectada por factores tales como la excesiva centralización del poder del Ejecutivo, las continuas violaciones al Estado de Derecho, el debilitamiento de los partidos políticos y de las instituciones representativas, la persistencia de la violencia estatal contra grupos socialmente excluidos y la interferencia del ejército en la vida política [Cameron, 2002]. Roberts por su parte ha señalado el peligro de las tendencias populistas de diversos líderes latinoamericanos [Roberts, 2000].

Los países centroamericanos han seguido un patrón similar al de los países sudamericanos, pero existen diferencias importantes. En Centroamérica no se establecieron regímenes como los que O'Donnell en América del Sur ha denominado autoritarismo-burocrático [O'Donnell, 1979; Klaren y Bossert, 1986]. Aunque la discusión de este tema va más allá del alcance de este estudio, vale la pena mencionar que dichas diferencias en la composición y desarrollo del autoritarismo en Sudamérica y Centroamérica, tuvieron incidencia en el desarrollo posterior de la democratización. Por otro lado, el proceso de transición y democratización de Centroamérica ha sido en cierta medida más arduo debido a los conflictos regionales como el llamado "conflicto centroamericano" a

 

9. Informe de Freedom House para 2005, www.FreedomHouse.org.

mediados de los años ochenta y los conflictos internos existentes a lo largo de varias décadas.10

En otras palabras, si países latinoamericanos con democracias estables hasta hace poco tiempo, tales como Venezuela, enfrentan serios problemas en sus procesos de democratización (que algunos académicos han llamado procesos de de-consolidación), la situación se vuelve aún más compleja y difícil en países que han salido de conflictos armados. La literatura sobre democratización no aborda las situaciones particulares de sociedades posconflicto y por ello, con frecuencia se asume que los problemas de democratización son los mismos en éstas y en otras sociedades que han pasado del autoritarismo a la democracia pero que no han sufrido el tránsito de la guerra a la paz. En la siguiente sección se discute con mayor especificidad este tema.

5.
LA DEMOCRATIZACIÓN EN SOCIEDADES POSCONFLICTO

En esta investigación se considera que es poco realista esperar que democracias posconflicto como la salvadoreña y la guatemalteca, adquieran en un corto plazo todas las características de una democracia liberal. La democratización en esos países debe ser analizada como un proceso que se inicia con el establecimiento de las condiciones formales mínimas y que se desarrolla en el tiempo. La idea de un proceso de construcción de la democracia es especialmente relevante cuando se trata de sociedades posconflicto en las que conviven una transición del autoritarismo a la democracia con una transición de la guerra a la paz. Ello en buena medida porque el reto central de estas sociedades se encuentra en factores como la generación de condiciones que permitan la liberalización de los espacios para el hacer político, el establecimientos de procedimientos de elección libre y transparente de los gobernantes y, la construcción de marcos legales e institucionales que sustenten las libertades y los derechos

 

10. En el caso particular de Guatemala y El Salvador no existe consenso entre los académicos de la región acerca del momento en que se inicia y en que termina la transición democrática y se inicia el proceso de democratización, ya que se utilizan diversos criterios para caracterizar una u otra etapa. Sin embargo, si nos remitimos a los conceptos teóricos aquí expresados, las transiciones a la democracia concluyeron en ambos países cuando formalmente los gobiernos autoritarios transfirieron el poder a gobernantes civiles.

y promuevan un nuevo marco de valores y comportamientos de los ciudadanos.

Aunque puede parecer relativamente sencillo el establecer las condiciones mínimas de la democracia procedimental antes señaladas, en la práctica no es así. Esto es particularmente cierto en sociedades posconflicto, que enfrentan una serie de problemas colaterales, más allá de los casos normales de transición del autoritarismo a la democracia. Algunos académicos que sí han abordado más específicamente el tema de la construcción de la democracia en sociedades posconflicto presentan una perspectiva acerca de las dificultades peculiares de democratización en dichas sociedades. Señalan que dichos países tienen desafíos adicionales en sus procesos de democratización.

Kumar [1997] por ejemplo, señala que en las sociedades posconflicto la democratización es un proceso de largo plazo, con altibajos, progresos e incluso fracasos. Enfatiza que los procesos de democratización y reconciliación están interrelacionados y que durante un tiempo la reconciliación de hecho puede ser vista como parte integral del proceso de democratización. La reconciliación no implica la ausencia de conflictos sino la transformación de los conflictos sociales violentos en conflictos no violentos. Arnson por su parte, argumenta que la transición de la guerra a la paz involucra múltiples temas que no están presentes en las transiciones del autoritarismo a la democracia. Entre esos factores señala la desmovilización y reintegración de combatientes de ambos lados del conflicto, las necesidades de poblaciones especiales tales como los refugiados y los desplazados, la reconstrucción de economías afectadas por la guerra y la construcción o reconstrucción de instituciones democráticas y sociedades civiles debilitadas por el conflicto [Arnson, 1999].

A todo ello puede agregarse la polarización de la sociedad luego de un conflicto armado, los efectos frecuentemente intangibles de una cultura de violencia, la desconfianza mutua creada por el conflicto, los bajos niveles de tolerancia política y frecuentemente, la desaparición parcial o total de liderazgos sociales y políticos a causa de la guerra. Aunque algunas de estas condiciones pueden presentarse en las transiciones "normales" del autoritarismo a la democracia, se ven exacerbadas en las sociedades posconflicto [Azpuru, 2001]. Adicionalmente debe señalarse que ciertos factores pueden afectar la velocidad con que se consolida la democracia en diferentes sociedades posconflicto, tales como el tipo de acuerdo de paz que fue alcanzado, el involucramiento de la sociedad civil en los procesos de negociación e implementación de los acuerdos, los avances previos que hayan existido en cuanto a la liberalización política, la experiencia histórica con la democracia y por ende el nivel de cultura democrática existente entre los ciudadanos, y el grado y tipo de involucramiento de actores internacionales en las negociaciones de paz y en el proceso de construcción de paz.

Como se señaló anteriormente, existen divergencias en cuanto a los parámetros que permitan determinar hasta dónde ha llegado la consolidación democrática en un país determinado. En el caso de sociedades posconflicto autores como Doyle y Sambanis favorecen un concepto restringido de democracia de procedimiento para evaluar los avances en la democratización en sociedades posconflicto, que incluye la realización de elecciones libres y pluralistas y la apertura política en general. En la misma línea Durch por ejemplo, considera que una transición efectiva no es solamente la ausencia de conflicto militar o de inseguridad pública, sino también la sobrevivencia del sistema político en una segunda elección [Lund, 2002]. Otros como Bendaña [2002] abogan por un concepto amplio que involucre temas como la participación social, la superación de las desigualdades sociales, el acceso al poder (empowerment) de los ciudadanos y hasta un desarrollo económico justo que contrarreste lo que algunos consideran efectos negativos de los procesos de globalización y liberalización económica.

En todo caso, la tendencia actual es considerar que una sociedad posconflicto debe como mínimo lograr el establecimiento de una democracia de procedimiento en la cual las elecciones son el elemento central. Como señala Reilly, en cualquier transición del conflicto a la paz es indispensable la creación o la restauración de algún tipo de autoridad legítima. Indica que hay un vínculo inescapable entre lograr un acuerdo de paz y un proceso de legitimación democrática. En la mayoría de circunstancias, la legitimación democrática requiere de algún tipo de elecciones [Reilly, 2001]. No obstante, tanto Reilly como otros autores hacen la salvedad que las elecciones no son una solución fácil ni inmediata en muchas sociedades posconflicto. Paris cuestiona incluso que los pasos o etapas tradicionales seguidos para establecer la democracia en una sociedad posconflicto sean necesariamente los más efectivos, aduciendo que la realización demasiado temprana de elecciones puede ahondar el conflicto en lugar de resolverlo [Paris, 1997; 2004].

Como ya fue señalado, los dos casos abordados en esta investigación tienen la particularidad de ser sociedades posconflicto en donde ya se había iniciado algún tipo de democracia formal antes de llegar a la firma de los Acuerdos de Paz, la cual se había ahondado por efecto de los mismos procesos de negociación de paz. En síntesis, para efectos del estudio, se considera que Guatemala y El Salvador son países que a mediados de los años ochenta pasaron por un proceso de liberalización y posterior transición que culminó con el traslado del poder formal a gobernantes civiles y el establecimiento de algunas instituciones básicas de la democracia. Al momento de firmar la paz, ambos eran, por lo tanto, países con un incipiente proceso de democratización. Es a partir de esa concepción de democracia política incipiente que en adelante se evalúan los avances, estancamientos o retrocesos que puedan haberse logrado a través del tiempo.

En síntesis, el marco teórico anterior permite ubicar los casos de Guatemala y El Salvador como sociedades en proceso de democratización. Cuando se dio una apertura democrática en esos países y la firma de los Acuerdos de Paz, muchos ciudadanos y actores externos esperaban que ambos países se convirtieran de la noche a la mañana en democracias liberales, lo cual era evidentemente una expectativa poco realista, considerando sobretodo que ambas sociedades sufrieron los embates de una cruenta guerra civil por muchos años.

La idea de un proceso democratizador en ambos países, gradual y con altibajos, ha sido poco debatida y ése es precisamente el enfoque de esta investigación. Se intenta evaluar en ese proceso de construcción de democracia luego de la firma de sendos Acuerdos de Paz, cuánto realmente han avanzado El Salvador y Guatemala y en particular, cuánto queda todavía por hacer.

El marco teórico muestra parte del debate central sobre el concepto de democracia y en él queda claro lo complejo de fijar una definición definitiva y única sobre tal concepto. Con todo, el debate permite concluir que las sociedades posconflicto deben como mínimo lograr el establecimiento de una democracia procedimental integral, que abarque no sólo avances en la realización de elecciones libres y regulares, sino que también avances en otras áreas clave del desarrollo político de una sociedad. Algunas de esas áreas o dimensiones clave de desarrollo democrático se analizan a fondo en esta publicación.

6.
LAS CINCO DIMENSIONES DE LA
DEMOCRACIA UTILIZADAS EN ESTE ESTUDIO

Como se señaló anteriormente, en esta investigación se utiliza un concepto político de democracia, que concentra su atención en los aspectos políticos de participación, representación e institucionalización del régimen democrático. La democratización se concibe como un proceso político y por lo tanto se intenta evaluar los avances y debilidades en tanto que democratización política y no como democratización económica y social. El análisis de la democratización social y económica va más allá del alcance de este proyecto y, por ello, se aborda únicamente desde la perspectiva de los mecanismos políticos creados para lograr metas sociales y económicas, incluyendo las instancias de participación local en la toma de decisiones sobre temas relacionados con el desarrollo.

Con base en la conceptualización teórica discutida, y en la realidad particular de El Salvador y Guatemala, en este estudio se seleccionaron cinco dimensiones básicas para analizar los procesos de democratización en esos países: 1) El Estado de Derecho; 2) La democracia representativa; 3) La participación y el espacio público; 4) La preeminencia del poder civil; y 5) El fortalecimiento de la cultura democrática.

En este capítulo se han discutido algunas de las más relevantes definiciones de democracia. No existe una definición que integre todos los elementos que se intentan abordar en este estudio, pero se parte de la definición de Diamond, Linz y Lipset, quienes describen la democracia como un sistema en el cual existen tres condiciones básicas: libertades civiles y políticas (estado de derecho); elecciones competitivas (democracia representativa) y amplia participación (participación y espacio público) [Diamond, Linz y Lipset, 1989]. En el caso de Guatemala y El Salvador, el pasado autoritario hace necesario que se incorporen dos temas fundamentales que se vinculan cercanamente con la democratización. El primero es la preeminencia del poder civil y el control civil de la Fuerza Armada que durante décadas ejerció el poder en forma directa e indirecta. El segundo es el fortalecimiento de la cultura democrática para superar los bolsones de autoritarismo que todavía pueden persistir entre los ciudadanos y preservar la legitimidad de la democracia en el largo plazo.

A la luz de esos conceptos, en esta investigación se hace un análisis de la democracia representativa (manifestada en las elecciones) y la forma en que se ha desarrollado y contribuido al proceso general de democratización. Las libertades y derechos implícitos en los procesos electorales llevan a la revisión de la manera en que se ha logrado cimentar el Estado de Derecho. Estos dos elementos a su vez, perderían su sentido si no se tiene en cuenta el ámbito de participación ciudadana y el espacio que se debe abrir durante la democratización para dicha participación. Se analiza también en qué medida se ha fortalecido el poder civil en ambos países, en contraposición con la pérdida de influencia y poder de facto de las Fuerzas Armadas. Finalmente, se analiza mediante diversos indicadores

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cómo ha evolucionado la cultura política de los ciudadanos en ambos países.

Es importante aclarar que si bien estas dimensiones se relacionan estrechamente la una con la otra, su desarrollo o nivel de avance puede variar en un proceso de democratización. En otras palabras, es posible que alguna de las dimensiones (por ejemplo la democracia representativa) tenga un avance más inmediato, en tanto el fortalecimiento de la cultura democrática tenga un desarrollo más gradual. La situación ideal sería aquella en que todas las dimensiones aquí estudiadas se desarrollaran paralelamente, pero es poco probable que esto ocurra en la práctica. En forma similar, se parte aquí de la premisa que las variables e indicadores que se han concebido en cada una de las dimensiones pueden variar en su grado de desarrollo o avance. Así por ejemplo, en la dimensión misma de la democracia representativa, es factible que las elecciones democráticas libres y plurales se desarrollen con mayor rapidez que un sistema estable de partidos políticos o bien, en la dimensión de preeminencia del poder civil, es posible que la eliminación de privilegios se dé antes que una reforma de la doctrina militar.

Este estudio hace una evaluación del proceso democratizador en Guatemala y El Salvador desde la firma de los Acuerdos de Paz, con base en indicadores relacionados con las dimensiones antes señaladas. El diagrama I.1. recoge la lógica utilizada en este estudio, señalando las variables que globalmente se han considerado en el análisis.

6.1. ESTADO DE DERECHO

Uno de los mayores desafíos de las sociedades posconflicto es lograr establecer un Estado de Derecho que brinde protección a los ciudadanos de los abusos del Estado y que asegure que todos y cada uno de los ciudadanos actúen dentro del marco de la ley, sin privilegios de ningún tipo. El término Estado de Derecho es un concepto relacionado con los estados modernos constitucionales y lleva intrínseco el principio de la universalidad de la ley como prerrequisito para su vigencia. Andrade señala que el Estado de Derecho tiene un carácter axiológico y ha evolucionado conforme ha evolucionado el concepto de democracia, pasando de una acepción limitada de Estado: "En el que los poderes públicos respetan el Ordenamiento Jurídico hasta otra más valorativa, conforme a la cual el común de las gentes lo entiende como gobierno o régimen respetuoso de las libertades públicas, como régimen claramente contrario al absolutismo, al despotismo al totalitarismo." [Andrade, 2005]. En ese sentido, el Estado de Derecho debe incorporar las ideas de justicia, de límite y de control del poder.

Un Estado de Derecho tiene varias características implícitas, entre ellas las siguientes:

a) La participación de los ciudadanos y ciudadanas, estipulando que todo acto importante del Estado debe obedecer a una ley.

b) Todos los tribunales y organismos públicos quedan sujetos a la ley y al derecho. La prioridad jurídica y política del poder legislativo determina la primacía de la ley sobre los restantes actos del Estado. Ninguna actuación de las autoridades o de los tribunales debe contravenir la ley dictada por el parlamento o lo establecido en la ley constitucional.

c) Debe darse la división o separación de poderes en la organización del Estado. De esta forma se busca impedir el poder totalitario del Estado a través de la división, limitación, equilibrio y asignación del mismo a diferentes sujetos, sigue siendo un elemento irrenunciable.

d) Debe existir la garantía de la protección jurídica: todos deben tener la posibilidad de reclamar sus derechos por la vía judicial. No sólo de la protección ante un acto de arbitrariedad del Estado, sino también la protección que debe dar el Estado mismo. Brinda protección y protege la confianza depositada en él, impidiendo, por ejemplo, la aplicación de leyes de manera retroactiva.

e) La seguridad jurídica, por un lado, y la justicia, por el otro, se constituyen en estructura fundamental. La libertad y la igualdad, la dignidad humana y su manifestación en las diversas garantías de los derechos humanos, son tradicionalmente los elementos esenciales del principio del Estado de Derecho.

f) Debe agregarse también el principio de la proporcionalidad, pues toda medida del Estado debe ser en última instancia adecuada y asimilable por el afectado. En un nivel de abstracción aun mayor se ubica el postulado básico del Estado de Derecho: la primacía del derecho sobre la política. La primacía del derecho como postulado básico del Estado de Derecho exige que la lucha política se desarrolle en un marco de respeto por el Estado de Derecho, y no con actos de violación del mismo. La política puede introducir modificaciones al derecho por la vía del procedimiento democrático; pero ése es a la vez el único procedimiento al que puede remitirse.11

 

11. En la tradición anglosajona se utiliza el concepto rule of law para expresar principios similares al concepto de Estado de Derecho, es decir la vigencia universal de las normas

La relación entre Estado de Derecho y democracia es importante porque en un Estado democrático de derecho todos los funcionarios públicos están sujetos a la ley y el derecho. Igualmente, todos los ciudadanos son iguales ante la ley. Todos pueden hacer valer sus derechos, incluso ante el poder político. Velar por la preservación de esos derechos es un fin primordial del Estado de Derecho. En tal sentido, el Estado de Derecho es siempre un Estado legal y constitucional. El sometimiento de la autoridad pública al derecho, garantiza la libertad del ciudadano que sólo podrá verse afectada mediante expresa autorización emanada de una ley. La única institución facultada para otorgar tal habilitación es la representación del pueblo a través de un procedimiento formal, establecido en la Constitución. Una justicia independiente es la encargada de velar por la observancia de estas normas.

6.2. DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

Como ya se indicó anteriormente, muchas sociedades posconflicto y los actores internacionales que con frecuencia intervienen en los procesos de construcción de paz, aspiran en primera instancia a establecer un sistema de elecciones libres y periódicas. Si bien este sistema es sólo un primer paso en el establecimiento de una democracia representativa, es una condición sine qua non para la eventual profundización y consolidación de la misma. En una democracia representativa se asume que a través de procesos electorales libres los ciudadanos seleccionan a sus autoridades, delegando en ellas la decisión de asuntos de carácter nacional. La democracia representativa se equipara con la democracia constitucional moderna fundada en la existencia de un marco constitucional que supone el gobierno de la mayoría, pero con el reconocimiento de los necesarios derechos de todas las minorías y el respeto de los derechos de todos los seres humanos, con límites absolutos y necesarios a los poderes del gobierno. En cercana vinculación con la dimensión anterior, la democracia representativa nació y evolucionó paralelamente con la idea de la libertad y con el concepto del Estado de Derecho,

 

jurídicas, el principio de constancia, el de la publicidad de las leyes, la prohibición de su efecto retroactivo, el principio de la seguridad jurídica. Ambos conceptos, rule of law y Rechtsstaat, tienen una larga historia, hoy son conceptos prototípicos con nombre genérico de un grupo de concepciones similares, las que expresan de diverso modo y con distintos énfasis los esfuerzos por concretar el ideal de la legalidad en el Estado moderno. Ambos son considerados condiciones fundamentales de la libertad humana dentro de un poder político permanente.

entendido como aquel limitado y condicionado por el respeto de la norma jurídica, por la separación o limitación de poderes y por los derechos de la persona humana, cuyas autoridades son el resultado de elecciones libres y periódicas, en las que puedan intervenir todos los partidos políticos legalmente constituidos, sin exclusiones discriminatorias o la existencia de partidos únicos [CAPEL, 1989].

La democracia representativa puede tomar diversas formas y existe diversidad de regímenes electorales. Así, la democracia constitucional moderna puede existir en regímenes de gobierno monárquicos o republicanos. Las monarquías constitucionales democráticas existentes hoy día en varios países han adoptado formas parlamentarias o semiparlamentarias. La democracia republicana puede adoptar el modelo presidencialista o regímenes parlamentarios, semiparlamentarios y semipresidenciales.

Actualmente la democracia constitucional en la mayoría de países es netamente representantiva, ya que en el Estado contemporáneo es difícil que se ejerza la democracia directa. La democracia representativa como se conoce en la actualidad en todo el mundo se ejerce a través de partidos políticos que funcionan –o deben funcionar–en un régimen de pluralismo y libertad. Diversos autores han señalado que los partidos políticos son elementos esenciales de la democracia representativa y que éstos deben ser organizados, fuertes, capaces de elegir en libertad sus autoridades y candidatos e independientes del poder gubernamental [CAPEL, 1989].

La democracia representativa puede desarrollarse bajo distintos sistemas electorales, tales como el basado en el escrutinio uninominal mayoritario y la representación proporcional, ambos con distintas fórmulas. La democracia representativa requiere que además de partidos políticos, paralelamente se desarrollen instituciones democráticas fundamentales, tales como tribunales o comisiones electorales autónomas que garanticen con su imparcialidad la validez de las elecciones.

Es importante notar que si bien la realización de elecciones libres y plurales y la existencia de partidos políticos estables e instituciones electorales independientes son elementos fundamentales de una democracia representativa, ésta no estaría completa si no se diera la participación de la población en las elecciones para elegir a sus autoridades. La participación política convencional de los ciudadanos en una democracia se da a través del voto. El ejercicio del sufragio libre y universal por parte de los ciudadanos es por tanto considerado como el acto más importante de una democracia representativa.

6.3. PARTICIPACIÓN Y ESPACIO PÚBLICO

La democracia participativa es el conjunto de mecanismos e instancias que poseen los ciudadanos y las comunidades para incidir en las estructuras estatales y las políticas públicas. A diferencia de la democracia representativa, la cual está regularizada al punto de ser un ritual periódico, la democracia participativa es más aleatoria pero también más oportuna pues invoca la intervención social según la necesidad. En este sentido la democratización no debe dirigirse únicamente a las prácticas electorales sino a lograr la redistribución más igualitaria del poder dentro de una sociedad. Al hablar de democracia participativa se hace referencia a las mediaciones entre el Estado y la sociedad, las que se producen a través de la participación ciudadana. Ésta se refiere a las posibilidades que los ciudadanos, comunidades y diversos grupos sociales tienen de incidir en las políticas públicas y de realizar auditoría social, sin pasar necesariamente por la democracia representativa, los partidos políticos o la organización gremial. La participación ciudadana se invoca para asuntos económicos, administrativos y políticos. El desarrollo democrático requiere consolidar tanto la democracia representativa como la participativa, a través de procedimientos que permitan ampliar la intervención ciudadana en los asuntos públicos. La presencia de los ciudadanos en los asuntos públicos es una condición necesaria para alcanzar la gobernabilidad democrática. A medida que el ejercicio del poder está más legitimado en la voluntad obtenida a través de un consenso social, mayores son las posibilidades de visibilizar las aspiraciones de los diferentes sectores sociales

Pueden definirse dos mecanismos o tendencias de relación entre el Estado y la sociedad [Restrepo, 1997]:

a) La socialización del Estado. Se refiere a la apertura de la administración pública y de los procesos de decisión a la participación directa de ciudadanos, comunidades y representantes de organizaciones de la sociedad civil a través de las políticas públicas y del poder local.

b) La auditoría social. Se refiere a la auditoría de la sociedad a los funcionarios, mandatarios, presupuestos y programas públicos.

En este libro se enfatiza la participación ciudadana en tres esferas: la participación en el proceso de políticas públicas, el ejercicio del poder local y el ejercicio de la auditoría social en la transparencia y rendición de cuentas de los gobernantes electos. Para poder ejercer esa participación en forma efectiva se hace necesaria la existencia de una sociedad civil sólida, pero también la existencia de un ambiente político favorable para la participación, que puede englobarse en el término espacio público.

En cuanto a la participación en el proceso de políticas públicas debe indicarse que en su concepción más generalizada las políticas públicas se definen como acciones que apuntan a satisfacer el interés público y que están encaminadas hacia el bien común. Desde esta perspectiva las políticas públicas son concebidas como los medios a través de los cuales los principios, garantías, derechos y valores constitucionales se materializan o concretan en la realidad y dejan de ser meras nociones retóricas y difusas pasando a ser los ejes transversales que animan la acción positiva de las autoridades [Lindblom, 1991].

En la mayoría de los casos el Estado ha sido el único responsable de determinar las políticas a seguir y el único ejecutor de las mismas. En una democracia representativa el principal método de evaluación acerca de la efectividad de las políticas seguidas por un gobierno determinado han sido tradicionalmente las elecciones, en las cuales los ciudadanos muestran su aprobación o desacuerdo con las políticas ejecutadas. Sin embargo, las reformas del Estado y la demanda de mayor participación han sido elementos que han favorecido la inclusión de nuevos actores al proceso de las políticas públicas, las cuales se caracterizan hoy por la diversidad de agentes y recursos que intervienen en su cumplimiento. El diseño, gestión y evaluación de las políticas públicas siguen en la actualidad estando bajo la dirección del Estado, pero de modo creciente las organizaciones sociales buscan participar en el proceso en sus diversas etapas: el establecimiento de la agenda, la formulación de alternativas, la ejecución y la evaluación [Lahera, 2000].

La participación ciudadana en el ámbito del poder local se ha asociado crecientemente con el desarrollo democrático. El poder local se entiende como el conjunto de expresiones de poder en un ámbito espacial, jurídico y administrativo delimitado. Esto incluye las relaciones de poder que se establecen con el gobierno local, con otras entidades del gobierno central en el gobierno local, así como con el resto de personas, grupos y asociaciones de la sociedad civil local. El poder local debe abordarse a partir de la emergencia de actores políticos locales [Gálvez, Hoffman y Mack, 1998].

Un aspecto fundamental del poder local es la descentralización, la cual se considera como el proceso mediante el cual se transfieren competencias y poder político desde el gobierno central a instancias del Estado más cercanas a la población, e independencia administrativa, así como legitimidad propia [Gálvez, Hoffman y Mack, 1998]. El fortalecimiento del poder local implica la descentralización, a través de procesos de desconcentración de funciones o de traslado de recursos y toma de decisión del ámbito nacional o federal al ámbito local. También implica el reconocimiento de la importancia de la participación de las comunidades en acciones de planificación, desarrollo y evaluación de políticas públicas. El ámbito local representa un espacio más tangible y propicio para la democracia participativa.

Otro tema vinculado, que en años recientes se ha convertido en un medio para el fortalecimiento de la democracia y la lucha contra la corrupción es el de la "rendición de cuentas".12 Generalmente se habla de la auditoría social como la rendición de cuentas vertical que es complementaria a la rendición de cuentas horizontal, es decir la que se realiza desde el interior del Estado mismo.

O'Donnell considera que entre las mismas agencias del Estado debe existir un control, auditoría o rendición de cuentas horizontal, la que supone la existencia de agencias del Estado, legalmente capaces de tomar acciones en contra de otros agencias o instituciones del Estado que hayan cometido acciones u omisiones calificadas como ilegales. Los principales mecanismos o las instituciones de la rendición de cuentas horizontal son: 1) La legislación que prohíba cualquier forma de nepotismo, corrupción o malversación de fondos públicos y debe exigir la declaración de bienes de los funcionarios. 2) Las agencias anticorrupción que deben controlar las acciones de los funcionarios públicos y de las distintas instituciones del estado. Destaca entre éstas el organismo judicial, el cual debe ser independiente en todos los aspectos [O'Donnell, 1997]. Por otro lado, a través de la rendición de cuentas vertical, o auditoría social, se busca evaluar, medir y controlar la gestión política y de la administración pública. La auditoría social implica la participación activa de las organizaciones de la sociedad civil en la auditoría de la gestión pública y se denomina social, por originarse desde la sociedad civil. En muchos países, la corrupción y el mal manejo de los fondos del Estado son impedimentos para la democracia y el crecimiento económico y tienen como principales consecuencias la inestabilidad, la poca credibilidad ciudadana en las instituciones gubernamentales y la desconfianza de la inversión. Es en esas circunstancias que surge la auditoría social.

La auditoría social se dirige al proceso evaluativo (eficiencia y calidad del servicio), de medición (rendición de cuentas) y control (transparencia), ejercido desde lo externo del sector público por la ciudadanía organizada,

 

12. En inglés se utiliza el término accountability.

a la acción y al ejercicio administrativo de un ente privado o público, destinado a producir un servicio de interés social o colectivo, con recursos del Estado y de la comunidad internacional.

Para Diamond [1999b] la auditoría social o vertical accountability se realiza a través de los siguientes mecanismos o instituciones:

a) Las elecciones: en dos aspectos, castigando o premiando con el voto a los gobiernos y partidos políticos, y exigiendo transparencia en las campañas electorales.

b) Medios de comunicación independientes: a través de canales abiertos y libres de información.

c) Organizaciones no gubernamentales: buscando incidir y monitorear, cada cual en su ámbito, la acción gubernamental.

Finalmente, en este apartado es importante definir el concepto de espacio público. Para Jurgen Habermas, el espacio público es una comunidad imaginaria en donde ciudadanos privados y agentes de gobierno se reúnen como público y articulan las necesidades de la sociedad con el Estado. La idea de esfera pública en el sentido de Habermas define un escenario de las sociedades modernas en el que la participación política se realiza por medio del hablar, del discutir, del argumentar. Es el espacio en el que los ciudadanos deliberan sobre sus asuntos comunes, por lo que se trata de un espacio institucionalizado de interacción discursiva. Este espacio es conceptualmente distinto del Estado: es un lugar para la producción y circulación de ideas que pueden en principio ser críticas del Estado mismo. La esfera pública en el sentido de Habermas también es conceptualmente distinta de la economía; no es un conjunto de relaciones de mercado, sino más bien de relaciones discursivas, un escenario para debatir y deliberar en lugar de comprar y vender. Así, este concepto de la esfera pública permite ver las diferencias entre los aparatos estatales, los mercados económicos, y las asociaciones democráticas, distinciones que son esenciales a la teoría democrática [Habermas, 1991].

El objetivo debe ser construir una esfera pública adecuada a la política democrática, lo cual depende tanto de la calidad del discurso como de la cantidad de la participación. La importancia de la esfera pública reside en su potencial como un modo de integración social. El discurso público (que Habermas más tarde llamó acción comunicativa) es un modo posible de coordinación de la vida humana, como lo son el poder del Estado y la economía del mercado [Habermas, 1991]. Estado y economía son, por lo tanto, ambos, tópicos cruciales y rivales de la esfera democrática.

La esfera pública está compuesta por todos los actores relevantes de la sociedad y por las agendas construidas por aquellos, de acuerdo con las relaciones de poder que prevalezcan. Hay por tanto una especie de relaciones interpúblicas que constituyen la esfera pública (la arena pública) de una sociedad. Adicionalmente, Frazer plantea la existencia de varias esferas públicas, de interacción discursiva dentro de espacios públicos parciales, como el de las mujeres, los trabajadores, los campesinos, indígenas, etc. En síntesis, las organizaciones de la sociedad civil y sus relaciones constituyen junto con la intervención de los agentes del Estado la esfera pública de una sociedad. La agenda (issues) de la discusión se determina por la interacción de esos actores, de acuerdo con la correlación de fuerzas, pero también por el grado de desarrollo de la democracia, las condiciones democráticas de acceso, el pluralismo de los medios de comunicación.

6.4. PREEMINENCIA DEL PODER CIVIL

El poder militar ha estado tradicionalmente asociado a golpes de Estado, violencia y autoritarismo en los países en desarrollo y en particular en América Latina. Pion-Berlin indica que el estudio de los militares, Fuerza Armada o el Ejército en Latinoamérica siempre ha estado condicionado a las realidades del momento. Así, en los años sesenta los académicos pusieron su atención en los temas de violencia política y golpes de Estado; en los años setenta la academia se orientó hacia tratar de entender las causas de los rompimientos democráticos y la forma y contenido de los gobiernos autoritarios, por ejemplo el llamado "autoritarismo-burocrático."13 En los años ochenta se enfatizó en las causas del debilitamiento de los gobiernos autoritarios, y en los años noventa el enfoque se orientó más hacia las relaciones cívicomilitares, y en particular la preeminencia del poder civil sobre los militares [Pion-Berlin, 2001: 4].

Si bien los militares jugaron un papel determinante en la vida política de casi todos los países de la región latinoamericana, fue en los países en donde se desarrollaron movimientos guerrilleros o de izquierda revolucionaria en donde éstos se vieron involucrados en el control total del Estado y en flagrantes violaciones a los derechos humanos.14

 

13. Héctor Rosada indica que los militares fueron vistos como la fuerza predominante en los regímenes autoritarios-burocráticos [Rosada, 1999: 35].

14. Por ejemplo en Chile, Argentina, El Salvador, Guatemala, Perú y Colombia.

El agotamiento del modelo autoritario a nivel interno e internacional dio paso a la ola democratizadora en América Latina a mediados de los años ochenta. Debe recordarse que en la mayoría de países, los militares aceptaron voluntariamente y hasta promovieron aperturas políticas que incluían la liberalización y en muchos casos incluso la democratización. Sin embargo, en la mayoría de países pudieron condicionar, controlar y limitar el proceso de democratización, convirtiéndose frecuentemente en árbitros de la política nacional [Loveman, 1999: 221].

Según Loveman el modelo de democracia protegida en el cual el Ejército es el protector del orden político y legal tiene una larga historia en la región y se encuentra implícita en muchas constituciones, las cuales con frecuencia le dan a las Fuerzas Armadas responsabilidades que van más allá de la defensa nacional [Loveman y Davies, 1997: 377].

Diamond, Linz y Lipset hacen una diferencia entre la presencia militar en el proceso político (el ejercicio de influencia y aún el poder de veto sobre ciertas decisiones) y un régimen militar en el cuál las Fuerzas Armadas colectivamente, y en nombre de la institución armada, ejercen el poder. Diferencian incluso a aquellos regímenes en donde el poder lo ejercen las Fuerzas Armadas como institución y aquellos en los cuales un militar encabeza el gobierno, lo cual no siempre significa que la institución esté involucrada [Diamond, Linz y Lipset, 1989: 34].

Una vez instaladas las nuevas democracias en la región a mediados de los años ochenta la influencia militar tuvo diferentes grados en distintos países. El grado de profundización de la democracia está asociado según muchos académicos a la eliminación de la presencia y la influencia militar en un gobierno civil electo. Schmitter y Karl, aceptan la definición de democracia hecha por Schumpeter –y discutida anteriormente– pero añaden dos elementos a esa definición: que los funcionarios electos puedan ejercer su poder sin oposición de funcionarios no electos, tales como los militares, y que la comunidad política sea autogobernable. En otras palabras, según esa concepción, una democracia es un conjunto de instituciones que permiten que los ciudadanos elijan a los principales responsables de tomar decisiones en elecciones competitivas, justas y periódicamente programadas, celebradas en el marco del gobierno de derecho, las garantías de libertad política y las prerrogativas militares limitadas [Schmitter y Karl, 1991].

Diamond, Linz y Lipset señalan que es imperativo que las nuevas democracias en América Latina reorienten el rol de los ejércitos, limitándolos a funciones relativas a la defensa externa, reduciendo las prerrogativas militares que les permiten tener influencia en el Estado, el sistema político y aún la sociedad civil, y ejerciendo el control civil y la supervisión de las Fuerzas Armadas, incluyendo las funciones estrictamente militares [Diamond, Linz y Lipset, 1989: 34]. Virtualmente todos los académicos que estudian el tema militar y la democracia coinciden en que la consolidación democrática va de la mano de la subordinación de las fuerzas militares al poder civil. Fitch enfatiza que el rol tradicional de los militares como árbitros o moderadores de la política es incompatible con la consolidación democrática [Fitch, 1998: 36-38].

La subordinación militar implica, ente otras cosas, que los civiles puedan definir el rol de las fuerzas armadas; los procedimientos establecidos para tomar decisiones relativas a las Fuerzas Armadas; el grado de supervisión civil sobre el ejército; y la supervisión de asuntos profesionales e institucionales tales como la educación militar, los ascensos y retiros, los gastos y el presupuesto y la distribución territorial y tácticas a seguir [Loveman, 1999]. La supremacía civil significa que los gobiernos electos democráticamente tienen autoridad en todas las políticas, incluyendo la definición de las metas y la supervisión de la organización e implementación de la defensa nacional. En un sistema como tal, el rol de los militares se limita a los asuntos de defensa nacional y seguridad internacional. Las estructuras gubernamentales deben permitir a los civiles ejercer la supervisión y el control de los servicios militares y de inteligencia [Diamond, Plattner y Tien, 1997].

Pese a que ha habido muchos avances en términos de la supremacía del poder civil sobre los militares en años recientes, Ruhl indica que el Ejército en América Latina continúa siendo una fuerza política importante y que las Fuerzas Armadas no se han subordinado plenamente a las autoridades civiles [Ruhl, 1998]. Para Diamond el lograr la preeminencia del poder civil incluye quitar de manos de las Fuerzas Armadas responsabilidades no militares tales como el desarrollo rural, la acción cívica, la inteligencia, la seguridad pública y la participación en el gabinete de gobierno [Diamond, 1999a: 113].

6.5. FORTALECIMIENTO DE LA CULTURA DEMOCRÁTICA

La última dimensión de la democratización abordada en esta investigación es la del fortalecimiento de los valores democráticos. Diversos estudios en el área de la ciencia política en el mundo han demostrado la importancia que tiene la cultura democrática de la población para el desarrollo y mantenimiento de un sistema democrático. La democracia tiene mayores posibilidades de sobrevivir en el largo plazo si los ciudadanos muestran valores y actitudes democráticas que trasciendan el descontento temporal con un gobierno en particular y si los mismos ven en los mecanismos democráticos la mejor opción para efectuar cambios sociales. Es por ello que, tal como indica Martz, cualquier estudio comparado debe tener en cuenta la cultura política como una dimensión importante [Martz, 1994].

En sociedades posconflicto, en las cuales gran parte de los esfuerzos se concentran en la reconstrucción o construcción democrática, es esencial que paralelamente al desarrollo de instituciones democráticas se generen procesos de reforzamiento de valores democráticos. Esto es fundamental dado que en las sociedades posconflicto (a diferencia de los casos normales de transición democrática) se ha producido como consecuencia del enfrentamiento armado una abierta polarización entre los sectores sociales en conflicto e incluso entre otros sectores de la sociedad. Adicionalmente, en las sociedades posconflicto la violencia puede ser vista por muchos como un procedimiento viable para resolver conflictos sociales.

Kumar [1997] señala que la democratización en sociedades posconflicto implica además de otras cosas, la internalización gradual de parte de la población de una serie de valores y normas que promuevan la tolerancia política y el acomodo mutuo. Indica que la democratización es un proceso largo y multidimensional que requiere del establecimiento de instituciones nuevas y la aceptación de una cultura política pluralista.

La cultura política puede ser entendida como el conjunto de orientaciones y actitudes de la sociedad hacia la política [Cot y Mounier, 1978]. La cultura política de una sociedad está determinada por las normas, valores y creencias relacionadas con las instituciones políticas existentes, además de los rituales y símbolos que refuerzan esas creencias [Jackisch, 1986]. Otra definición de cultura política es la del politólogo estadounidense Lucien Pye, quien la define como el conjunto de actitudes, creencias y sentimientos que dan orden y sentido a un proceso político y que provee los supuestos y las reglas implícitas que gobiernan el comportamiento de un sistema político. Pye añade que lo anterior está condicionado por la historia política de cada sociedad y que a escala individual el conjunto de actitudes políticas es producto de estímulos que a lo largo del tiempo han orientado al individuo desarrollando su aprendizaje [García y Paniagua, 1994]. Mayer por su parte considera que cultura política se refiere a los siguientes elementos: actitudes o concepciones de cómo deben ser las cosas, valores o preferencias, sistemas de creencias o percepciones de cómo las cosas son, conocimiento e información y sentimientos acerca de los objetos políticos [Martz, 1994].

Aunque ha habido diversos intentos de clasificar los diversos tipos de cultura política que se dan en la práctica en el mundo,15 la división más sencilla y común es la que establece que la cultura política de una sociedad puede ser autoritaria o democrática. La cultura política moderna o democrática se caracteriza por una sociedad en la cual los individuos muestran una orientación dirigida hacia su integración en los procesos políticos, conocen el sistema y su funcionamiento y se interesan en la participación activa para tratar de incidir en el proceso de toma de decisiones; los ciudadanos conocen además sus derechos cívicos y políticos pero están conscientes de sus obligaciones ciudadanas [Azpuru, 1994]. Más específicamente, hay ciertos valores democráticos fundamentales existentes en una cultura política democrática, tales como la tolerancia política (hacia otras personas o grupos con ideas o costumbres distintas), el apoyo a las instituciones de un sistema democrático (que trascienda el apoyo a un gobierno de turno), la creencia en el debido proceso y en los derechos de otros ciudadanos, la simpatía por líderes de carácter democrático y la confianza interpersonal. Éstos y otros componentes de la cultura democrática han sido empíricamente medidos (con indicadores que han sido desarrollados a través de los años) en estudios académicos llevados a cabo en diversos países. En contraposición, la cultura política tradicional o autoritaria se caracteriza por la falta de interés de la población en los procesos políticos, la falta de identificación con el sistema democrático, la poca tolerancia hacia opiniones de otros y la aceptación de la violencia incluyendo intervenciones militares como medio para resolver conflictos sociales o políticos. En sociedades con una larga historia de autoritarismo la construcción de una cultura democrática es particularmente importante, siendo necesariamente un proceso que puede llevar varias generaciones. Generalmente se presupone que vivir en un sistema político democrático automáticamente va a generar valores y actitudes democráticas, lo cual no es necesariamente cierto.

Hay diversos aspectos de la cultura política que pueden examinarse analíticamente. Uno de los principales es la existencia de apoyo para la democracia (también entendido como la legitimidad de la democracia). Una mayor legitimidad del régimen democrático puede acrecentar las

 

15. La clasificación original fue propuesta por los politólogos Gabriel Almond y Bingham Powell, quienes propusieron seis tipos de cultura política: parroquial o localista, subjetiva, participativa, localista-subjetiva, subjetiva-participativa y localista-participativa. Ver Gabriel Almond y Bingham Powell, Jr., Comparative Politics: A Developmental Approach (Boston, Little Brown, 1966) y Almond y Powell, The Civic Culture Revisited (Boston, Little Brown, 1980).

posibilidades de profundizar la democracia misma y en contraste, el apoyo a opciones autoritarias entre las masas puede socavar los esfuerzos para lograr la consolidación democrática.

La legitimidad puede definirse como el atributo de Estado que implica la existencia, en una mayoría de la población, de un grado de consenso que asegura la obediencia sin necesidad de recurrir a la fuerza. De acuerdo con el politólogo Juan Linz, la legitimidad es la creencia, entre una población dada, de que a pesar de sus imperfecciones y carencias las instituciones políticas existentes son mejores que otras que pudieran establecerse y que requieren obediencia a las reglas [Bobbio y Matteuci, 1985]. Un régimen autoritario no necesita de legitimidad en términos generales, ya que recurre al uso de la fuerza para hacer obedecer a los ciudadanos [Dogan, 1994].

Con frecuencia se confunde la legitimidad de las autoridades electas (que pudieran estar a cargo de las instituciones democráticas en un momento dado) con la legitimidad de la democracia como sistema y sus instituciones. Al hablar de legitimidad debe hacerse referencia a las instituciones permanentes que sostienen a un régimen, sin importar quiénes son las autoridades que puedan estar temporalmente encargadas de las mismas. No obstante, la legitimidad se encuentra estrechamente relacionada con los temas de la eficacia y la efectividad de las autoridades electas. Así, la inefectividad de los gobernantes debilita la autoridad del Estado y su legitimidad. Como bien señala Diamond, la legitimidad de las instituciones políticas se encuentra estrechamente relacionada con el desempeño de las mismas, en particular en resolver los problemas que preocupan a los ciudadanos [Diamond, 1999a].

La legitimidad de las instituciones democráticas, aunque es esencial, no es suficiente para sostener la democracia a través del tiempo. Hace varios años, el destacado politólogo David Easton afirmó que existen tres niveles de legitimidad o apoyo social: el apoyo a la comunidad política, el apoyo al régimen democrático y el apoyo a las autoridades en funciones [Dobry, 1990]. La legitimidad o el apoyo a la comunidad política implica la creencia de que las fronteras territoriales de un Estado son aceptables y válidas. El segundo nivel de legitimidad, o sea el del régimen, implica la aprobación por la sociedad de las reglas políticas necesarias para hacer funcionar el sistema político y conlleva el apoyo a la estructura de poder vigente; por ejemplo, el apoyo a un régimen democrático. Finalmente, la legitimidad del gobierno es más específica y se refiere al apoyo a las autoridades que dirigen los asuntos públicos en un momento dado; en una democracia es el apoyo a las autoridades electas. Como puede verse, existen importantes diferencias en los distintos niveles de legitimidad.

Cuadro I.1.
NIVELES DE LEGITIMIDAD EN UN SISTEMA DEMOCRÁTICO*

NIVELES DE LEGITIMIDAD O APOYO SOCIAL

Easton

Norris

Apoyo difuso

1. Apoyo a la comunidad política
(orgullo de ser ciudadano de un país)

 

 

2. Apoyo a los principios del régimen
(Inclinación por la democraciacomo valor, creencia en el debidoproceso, respeto a las reglas democráticas, rechazo a las opcionesautoritarias, tolerancia)

 

Apoyo al régimen político

3. Apoyo al desempeño del régimen
(satisfacción con el desempeñoo funcionamiento de la democracia)

 

 

4. Apoyo al sistema y apoyo alas instituciones del régimen
(confianza en las instituciones, apoyo al sistema político)

Apoyo especifico

5. Apoyo a los actores políticos o a las autoridades
(confianza en los actores políticos, evaluación de la actuación de lasautoridades de turno)

(*) Este cuadro fue presentado originalmente en Azpuru, 2004. Para una discusión detallada de los niveles de legitimidad véase Norris, 1999.

Más recientemente, Pippa Norris, propuso la subdivisión de los tres niveles de legitimidad presentados por Easton en cinco niveles de legitimidad. En este esquema se mantiene la legitimidad de la comunidad política en un extremo (apoyo difuso) y el nivel de legitimidad de las autoridades en el otro extremo (apoyo específico). Sin embargo, el segundo nivel de legitimidad, o sea el del régimen democrático, se subdivide en tres niveles: el apoyo a los principios del régimen, la evaluación del desempeño o la actuación del régimen y el apoyo a las instituciones del régimen. El cuadro I.1. presenta la comparación entre las nuevas subdivisiones propuestas por Norris y el antiguo esquema propuesto por Easton.

Cuadro I.2.
OPERACIONALIZACIÓN DE LAS DIMENSIONES
DE DEMOCRATIZACIÓN UTILIZADAS EN LA INVESTIGACIÓN

Concepto

Definición operativa

Indicador

A. Dimensión: Estado de Derecho

Fortalecimientode la legalidad

Ausencia de impunidad

• Hay nueva legislación contra laimpunidad.

Mayor acceso a la justicia

• Incremento, descentralización oampliación de operadores/instanciasde provisión de justicia.

• Surgimiento de otras instanciasvinculadas al tema.

Autonomía de poderes constitucionalese instituciones fiscalizadoras

• Existe independencia presupuestariaen esas instituciones.

• Transformación de mecanismosde elección de funcionarios.

Ausencia de poderes paralelos

• Legislación e institucionalidad vigentes.

Vigencia de derechosciviles y políticos

Libertad de asociación

Libertad de reunión y manifestación

Libertad de elegir y ser electo

Libertad de expresión o emisión delpensamiento

• Nueva legislación.

• Mecanismos creados para garantía (instituciones).

• Número de casos de violación aesos derechos.

Vigencia de derechosindividuales

Reducción violaciones del derechoa la vida, a la integridad y a laseguridad personal

• Nueva legislación.

• Número de ejecuciones extrajudiciales.

• Número de casos de tortura ouso excesivo de la fuerza.

• Número de casos de desapariciónforzada.

• Número de casos de amenazas ointimidaciones a operadores dejusticia y de derechos humanos.

B. Dimensión: Democracia representativa

Elecciones democráticas

Elecciones limpias, libres, periódicasy plurales

• Número de elecciones realizadasy tipo.

• Hay aval de la comunidad nacionale internacional.

• Según calendario constitucional.

• Amplio espectro de opcionesideológicas partidarias.

 

Representatividad de cargos deelección popular

• Representación étnica y degénero en el legislativo y gobiernoslocales.

 

Tasas de participación electoral

• Número de ciudadanos inscritosen el registro electoral

• Facilidades en mecanismos deregistro de ciudadanos.

• Número de ciudadanos que participanen elecciones.

Institucionalización política

Credibilidad de institución electoral

• Confianza ciudadana en el TribunalElectoral.

• Transformación de la legislaciónelectoral.

 

Sistema estable de partidos políticos

• Número efectivo de partidospolíticos.

• Volatilidad electoral.

C. Dimensión: Participación y espacio público

Relaciones Estado-sociedad

Participación ciudadana en toma dedecisiones

Nacional

Local

• Legislación que facilita la participación.

• Experiencias de participación dela sociedad en la formulación depolíticas públicas.

Mecanismos e instancias de diálogosociedad-Estado

• Existen instancias y mecanismosde diálogo.

Transparencia y rendición de cuentas

• Transformaciones legales sobreel tema.

• Mecanismos de control social (vertical).

Fortalecimientode la sociedad civil

Surgimiento de nuevos sujetos sociales

• Principales movimientos y organizacionessociales (género, indígenas y otros).

Discusión pública de temas clave de la agenda nacional

• Ampliación del número de actoresque participan.

• Ampliación de temas tratados enla "agenda nacional".

D. Dimensión: preeminencia del poder civil

Desmilitarizacióndel Estado

Función de la defensa nacional

• Legislación.

• Institucionalidad.

• Presupuesto para defensa (cantidady si está sujeto a fiscalizaciónlegislativa).

 

Función de la seguridad pública

• Legislación.

• Institucionalidad.

• Número de efectivos de la policía.

• Presupuesto para seguridad pública.

 

Limitaciones a misiones no tradicionalesde la Fuerza Armada

• Misiones no tradicionales de laFuerza Armada acotadas.

 

Eliminación de prerrogativas militares

• Fuero militar regulado.

• Prerrogativas económicas noexistentes.

• No control de medios de comunicación.

 

Reconversión militar

• Reforma doctrinaria democrática.

• Despliegue geográfico limitado.

• Tamaño del ejército.

E. Dimensión: Fortalecimiento de la cultura democrática

Legitimidad de la democracia

Apoyo social hacia el régimen democrático

• Existe preferencia ciudadana haciala idea de la democracia.

Apoyo social hacia los principiosdemocráticos

• Existe apoyo social hacia normasdemocráticas.

• Existe tolerancia hacia otros conideas políticas distintas.

• Existe rechazo hacia opcionesautoritarias de gobierno.

Apoyo social al desempeño de lademocracia

• Existe satisfacción con la formaen que está funcionando la democracia.

Apoyo social al sistema político y lasinstituciones democráticas

• Existe apoyo social hacia el sistemapolítico.

• Existe apoyo social hacia las institucionesdemocráticas (diferenciadodel apoyo a las autoridadesde turno).

Legitimidad de la paz

Apoyo social hacia la idea de la pazy los Acuerdos de Paz

• Existe una percepción favorablehacia la paz.

• Se da importancia a los Acuerdosde Paz y a los logros obtenidos.

Convivencia pacífica entre ciudadanos

• Resolución pacífica de conflictossociales.

Existen diversas formas de medir la legitimidad en sus distintos niveles a través de estudios de opinión pública. También es importante examinar el otro lado de la moneda, es decir la prevalencia de valores autoritarios entre los ciudadanos que en lugar de coadyuvar a construir la democracia puedan obstaculizar ese proceso de distintas maneras. Finalmente, en sociedades posconflicto también es fundamental tener una perspectiva acerca del apoyo social hacia la paz, entendida ésta en sus diversas dimensiones.

6.6. LOS INDICADORES UTILIZADOS EN CADA DIMENSIÓN

Dada la complejidad y el alcance del tema estudiado, se hace indispensable delimitar los conceptos antes discutidos. Metodológicamente estos conceptos deben ser operacionalizados para llegar finalmente a tener indicadores que permitan realizar el análisis. En cada una de las dimensiones consideradas en este documento, se han identificado conceptos importantes, los cuales a su vez se han desagregado en definiciones operativas y finalmente en variables o indicadores concretos, como puede observarse en el cuadro I.2. Para evaluar los avances en los procesos democratizadores de Guatemala y El Salvador y tener parámetros para la comparación entre ambos países, se ha intentado en esta investigación la cuantificación de los avances por cada indicador. En algunos casos, los indicadores son de índole cualitativa.

En los capítulos II y III se describe el estado de situación de las dimensiones de la democratización antes señaladas en El Salvador y Guatemala respectivamente, utilizando el esquema contenido en el cuadro I.2. Finalmente, en el capítulo IV, también utilizando ese esquema, pero de una manera más sucinta, se compara la situación existente en ambos países.

7.
LA MEDICIÓN EMPÍRICA DE LA DEMOCRACIA

Dado que en este estudio se utilizan indicadores cuantitativos de avance de la democracia en Centroamérica, es importante hacer algunas anotaciones acerca de la medición empírica de la democracia. La importancia de la democratización en el mundo actual ha llevado a diversos académicos y organizaciones internacionales a tratar de establecer parámetros empíricos con los cuales medir los avances, estancamientos o retrocesos de la democracia, en particular en las democracias emergentes. Aunque no siempre se basan en conceptualizaciones académicas de la democracia como las discutidas anteriormente, los esfuerzos que se han hecho por evaluar la democracia tienden a coincidir en algunos puntos, aunque generalmente difieren en cuanto a los indicadores utilizados. Básicamente hay dos tipos de datos que pueden ayudar a evaluar el grado de desarrollo político en una sociedad determinada: indicadores agregados e indicadores de opinión pública. Los primeros son datos construidos a partir de información secundaria y con frecuencia dispersa sobre aspectos institucionales o funcionales del sistema político. Los indicadores de opinión pública, por el contrario, se construyen a partir de encuestas que miden las actitudes, creencias y comportamientos relacionados con la vida democrática. En otras palabras, puede decirse que los indicadores agregados miden el desarrollo político del régimen, mientras que los indicadores de opinión pública miden el apoyo ciudadano hacia la democracia y el grado de desarrollo de la cultura democrática en una sociedad determinada.

En todo caso, cabe destacar que todos estos esfuerzos son valiosos, dado que la medición empírica de la democracia, aun con fallas y limitaciones, puede facilitar el análisis comparado entre países y evitar en alguna medida, el subjetivismo que muchas veces se presenta cuando se hacen análisis de la democracia en un país determinado basándose únicamente en percepciones de los investigadores o de las élites que son entrevistadas o consultadas [Azpuru, 2001].

En relación con los indicadores agregados, Schedler [2001] indica que si se quiere saber si un régimen es democrático se debe (a) definir la democracia, (b) operacionalizar la definición, y (c) salir a buscar y chequear los datos. Bowman, Lehoucq y Mahoney señalan que por propósitos empíricos muchos académicos consideran que la democracia debe ser definida en términos de un set mínimo de procedimientos políticos. Indican que aunque el término operacionalización se utiliza a veces como sinónimo de medición, esta última incluye tanto la operacionalización como el registro de casos concretos. Para operacionalizar un concepto, es necesario desarrollar una serie de medidas o indicadores que sean codificables y eventualmente agregados unos con otros [Bowman, Lehoucq y Mahoney, 2003].

Es evidente que existen dificultades al tratar de medir un concepto multidimensional como la democracia. La tendencia a cuantificar o determinar con mayor exactitud los avances de la democracia es relativamente reciente y todavía se está lejos de llegar a un acuerdo tanto sobre el contenido de las mediciones (los conceptos a medir) y sobre las variables e indicadores a utilizar. Más aún, muchas de las mediciones utilizadas hoy día todavía se quedan a nivel muy general y no han sido operacionalizadas en detalle. Beetham por ejemplo, presenta una serie de indicadores generales, importantes en la medición de especificidades acerca de la democracia, pero difíciles de desagregar numéricamente hablando [Beetham, 1994].

A diferencia de la medición del nivel de desarrollo económico o social–para los cuales indicadores como el ingreso per cápita, el PNB, la tasa de analfabetismo o la mortalidad infantil de cada país son generalmente aceptados para efectos comparativos–en el campo político no se ha llegado a consenso a nivel académico ni en organismos internacionales acerca de cuáles son los mejores indicadores para medir el desarrollo político. Sin embargo, sí hay indicadores que son utilizados con mayor frecuencia para hacer comparaciones entre países a través del tiempo, siendo éstos Freedom House, Polity IV, Vanhanen y, más recientemente, el índice de The Economist. Estos tres indicadores apuntan a medir el desarrollo democrático en forma integral. Más específicamente el índice de corrupción de Transparencia Internacional y la tasa de participación electoral de International IDEA son también frecuentemente utilizados. El Banco Mundial también ha desarrollado en años recientes los llamados indicadores de control de la gobernanza (governance control indicators), incluyendo los siguientes: voz y rendición de cuentas; estabilidad política; Estado de Derecho; efectividad del gobierno; popularidad del presidente; control de corrupción y calidad reguladora.

Existe también una serie de indicadores agregados desarrollados específicamente para la región latinoamericana. El más antiguo es el llamado índice de democracia de Fitzgibbon, siendo más recientes el índice de democracia electoral desarrollado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y el llamado índice de desarrollo democrático en América Latina, desarrollado por Poliat-KAS, con sede en Argentina.

La mayoría de esos índices intentan medir conceptos como derechos políticos, libertades civiles, institucionalización de la democracia, competitividad del proceso electoral y rendición de cuentas. Es importante notar que varios de los índices anteriores tienen limitaciones de diverso tipo. Por un lado, en términos de la validez de los indicadores puede señalarse que varios se quedan a nivel muy general y la forma de operacionalización de los conceptos es debatible. Adicionalmente, no todos los índices se recaban o construyen con regularidad, de manera que es difícil efectuar análisis longitudinales que permitan observar cambios en el tiempo. A nivel estadístico se ha señalado que en aras de la generalización de algunos índices y la posibilidad de su utilización en diversos contextos y sociedades, se ha perdido exactitud en las mediciones. Por otro lado, en términos de la confiabilidad de los datos, puede cuestionarse las fuentes de las cuales se obtiene la información, ya que algunos índices se basan en fuentes secundarias que pueden ser inexactas o parcializadas [Bowman, et al., 2003]. Por otro lado, muchos datos se basan en la percepción de expertos extranjeros o élites locales, a quienes se pide su opinión subjetiva acerca del grado de democracia existente en un país determinado y acerca de las libertades civiles y políticas prevalecientes. Con frecuencia estos datos son obtenidos de personas que no conocen de cerca todos los países acerca de los cuales se les pregunta. Esto ha llevado a que tal como indican Bowman, Lehoucq y Mahoney, los datos presentados por los diversos índices acerca de los países centroamericanos en el siglo XX, por ejemplo, no coincidan unos con otros.

Como se indicó anteriormente, la forma alternativa, o complementaria de medir la democracia es a través de encuestas que evalúan la opinión ciudadana acerca de la democracia y las instituciones democráticas. Las encuestas regionales como el Afrobarómetro, el Eurobarómetro o el Latinobarómetro han sido fuente de información acerca de las percepciones democráticas en diversos países, pero en general no se han sistematizado los cuestionarios o las muestras utilizadas ni se han elaborado índices comunes que permitan hacer análisis comparados.

8.
LA COMBINACIÓN DE METODOLOGÍA
CUANTITATIVA Y CUALITATIVA

Dadas las características de esta investigación que busca en última instancia tener parámetros confiables de comparación entre Guatemala y El Salvador, el método adoptado es el análisis político comparado. En el marco de las modalidades que este método puede asumir, en esta investigación se utilizará un análisis binario, que tal como indican Dogan y Pelassy, es una comparación limitada a dos países que han sido cuidadosamente seleccionados [Dogan y Pelassy, 1990]. Este tipo de comparación permite una confrontación detallada que es casi imposible cuando se incluyen demasiados casos (es decir países) en el análisis.

Peters indica que en un análisis comparado tanto las similitudes como las diferencias entre los países estudiados salen a relucir y que el investigador debe enfocarse en la medida de lo posible en aislar el factor o número limitado de factores que parecen producir cambios en la variable dependiente en los países estudiados [Peters, 1998]. Con independencia del número de países incluidos en la investigación, el análisis comparado puede tener dos enfoques principales: el configurativo o cualitativo y el cuantitativo o estadístico.

Es importante mencionar algunas diferencias básicas entre la investigación cuantitativa y la cualitativa. La investigación cuantitativa favorece la descripción y la explicación de los fenómenos, mientras que las cualitativas se enfocan más en comprender el significado de los fenómenos. Los estudios cuantitativos tienden a usar un enfoque deductivo, que parte de usar teorías para generar hipótesis, las cuales son probadas empíricamente. Por el contrario, las investigaciones cualitativas tienden a ser inductivas y a buscar generar interpretaciones del mundo social. Finalmente, las investigaciones cuantitativas utilizan metodologías tales como encuestas o información agregada con gran número de casos, mientras que las cualitativas se basan más bien en entrevistas a profundidad, observación directa y observación participativa.

Aunque existen divergencias entre los académicos que utilizan uno y otro enfoque, la lógica fundamental de la comparación no debe variar.16 En este orden, algunos académicos sugieren que es posible, y muchas veces deseable, combinar ambos enfoques. Read y Marsh indican que existen razones por las cuales combinar metodologías [Read y Marsh, 2002: 237], por ejemplo cuando un solo método no le permite al investigador estudiar todos los aspectos de su pregunta de investigación. Muchos investigadores aseguran que combinar ambos métodos incrementa la validez de la investigación, porque usar una variedad de métodos significa que un método sirve para corroborar el otro.

Es común el término "triangulación" cuando se hace referencia a la combinación de dos o más métodos de investigación en el estudio del mismo tema empírico. Se han mencionado tres tipos básicos de combinación de métodos: el diseño de dos fases, el diseño de método dominante/menos dominante y el diseño de metodología combinada. En el primero, cualquiera de los dos enfoques, el cualitativo o el cuantitativo, sirve como base para realizar el otro. En el segundo el investigador adopta un enfoque dominante y solo utiliza el otro como algo complementario. Según Cresswell el tercer tipo de diseño puede ser usado en cualquier etapa del proceso de investigación e implica utilizar

 

16. Ver Peters, 1998. Cabe resaltar que existe un gran debate entre estudiosos de la Ciencia Política (en particular en Estados Unidos) acerca de las ventajas de una y otra metodología.

tanto el enfoque deductivo como el inductivo y darle un peso similar a los datos cualitativos y cuantitativos obtenidos [Cresswell, 2003].

En esta investigación se ha escogido el tercer tipo de diseño y se combinan metodologías cualitativas con cuantitativas a efecto de obtener una visión integral de la problemática de la paz y la democratización en Guatemala y El Salvador. La pregunta central de la investigación es si los procesos de construcción de paz en Guatemala y El Salvador contribuyeron a fortalecer los procesos de democratización en ambos países, en las dimensiones seleccionadas para los propósitos de este estudio. El punto de partida es la situación o el estado en que la firma de la paz encontró a los procesos de democratización que ya se habían iniciado en ambos países.

Para evaluar los avances o limitaciones de la democratización en El Salvador y Guatemala, en este estudio se utilizaron diversos métodos de recopilación de datos, combinando, como ya se señaló antes, metodología cuantitativa y cualitativa:

a) Se realizaron entrevistas a profundidad a 23 ciudadanos que en cada país se consideraron como parte de la élite social y política, incluyendo líderes de movimientos populares. También se incluyó algunos miembros de la comunidad internacional. Muchos de los entrevistados estuvieron directamente involucrados en la negociación, firma e implementación de los Acuerdos de Paz.

b) Se pidió a los entrevistados y a otros 25 ciudadanos destacados en cada país (para un total de 50 por país) que llenaran boletas de juicio de valor acerca de los avances/limitaciones de los procesos democratizadores en sus respectivos países, en cada una de las dimensiones incluidas en este estudio.

c) Para conocer la opinión general de los ciudadanos se utilizaron encuestas de nivel nacional, provenientes del Proyecto de Opinión Pública en América Latina (LAPOP) de la Universidad de Vanderbilt, el cual incluyó a solicitud de los investigadores, preguntas específicas acerca de la paz en Guatemala y El Salvador en 2004. En el caso de El Salvador también se utilizó una encuesta realizada en 2001 por el Instituto Universitario de Opinión Pública (IUODOP), en la cual se abordan valoraciones sobre el proceso de paz en ese país.

d) Se recopiló información agregada–basada en lo posible en datos primarios y no en fuentes secundarias–acerca de las cinco dimensiones utilizadas en este estudio y acerca de otros temas vinculados. Se incluyen aquí indicadores de democracia utilizados a nivel internacional, así como otros indicadores incluidos en la base de datos del proyecto The Effects of US Foreign Assistance on Democracy-Building, coordinado también por la Universidad de Vanderbilt.

Es importante señalar que se tienen en cuenta como variables antecedentes y como variables intervinientes, aquellos factores contingentes nacionales e internacionales que puedan haber influido en la implementación de los acuerdos y en el proceso de democratización (ver diagrama I.1. La investigación se maneja a dos niveles de comparación: la comparación intra-sociedad en el tiempo (cross-time) y la comparación inter-países (cross-country).

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Este espacio en blanco intencionalmente dejado de la página

CAPÍTULO II
LA CONTRIBUCIÓN DEL PROCESO DE PAZ
A LA CONSTRUCCIÓN DE LA DEMOCRACIA EN EL SALVADOR
(1992-2004)

Ricardo Córdova Macías
Carlos G. Ramos
Nayelly Loya Marín

1.
INTRODUCCIÓN

El objetivo general del proyecto de investigación fue estudiar la contribución de los procesos de paz en Guatemala y El Salvador a la democratización en ambos países. En este sentido y para este estudio en concreto, se analiza de qué manera ciertos elementos del proceso de paz (agenda, actores involucrados, la institucionalidad creada a raíz de los acuerdos, etc.) y los compromisos contenidos en los acuerdos, se han interrelacionado e influido en el fortalecimiento democrático de El Salvador, para finalmente poder establecer los logros alcanzados y los desafíos pendientes.

El estudio es guiado por un concepto netamente político de democracia, que centra su atención en los aspectos políticos de representación e institucionalización del régimen democrático, así como la desmilitarización y la subordinación de la Fuerza Armada a la autoridad civil legítimamente constituida. El análisis de lo anterior se circunscribe a los acuerdos políticos que fueron estipulados en los Acuerdos de Paz con el objeto de lograr la democratización del país. De allí que un análisis de la democracia social y económica–aun y cuando pudiera enmarcarse dentro de los acuerdos–, quedan fueran del alcance del proyecto. En este contexto, lo que se espera es poder proporcionar una panorámica general de la contribución del proceso de paz a la construcción de la democracia en El Salvador en el período 1992-2004.

En el capítulo correspondiente al marco teórico y metodológico de la investigación se ha presentado el marco conceptual sobre la democracia que ha servido de referencia para el estudio, así como se han explicado en detalle las cinco dimensiones de la democracia analizadas en este estudio (el Estado de Derecho, la democracia representativa, la participación y el espacio público, la preeminencia del poder civil y el fortalecimiento de la cultura democrática), la operacionalización que se ha hecho de las mismas, así como las distintas fuentes de información utilizadas.

La estructura de este capítulo es la siguiente: En una primera parte se analiza y describe brevemente el contexto histórico de la guerra y el proceso político durante la década de los ochenta, luego se narra de manera concisa el proceso de negociación de paz, para después presentar las condiciones políticas, económicas y sociales en que se encontraba el país al momento de la firma de los Acuerdos de Paz. Consecutivamente se desarrolla un apartado en donde se analiza el contenido de los Acuerdos de Paz desde la perspectiva de las dimensiones e indicadores del estudio. Luego se analiza el proceso de implementación de los Acuerdos de Paz presentando una visión estratégica y de conjunto del mismo.

La segunda parte, el núcleo del estudio, presenta la contribución de la paz a la construcción de la democracia política, en cada una de las dimensiones mencionadas: Estado de Derecho, democracia representativa, participación y espacio público, preeminencia del poder civil y cultura democrática. A su vez, cada uno de estos apartados desarrolla una parte introductoria, luego viene la presentación y el análisis de los resultados de la valoración de los informantes clave entrevistados, le sigue el análisis que se ve enriquecido por las valoraciones de los entrevistados, y al final se presentan las conclusiones de cada dimensión. En la parte final, se presentan las conclusiones y se identifican los principales desafíos.

Las principales fuentes utilizadas para analizar el caso de El Salvador fueron: Las entrevistas con actores claves, el judgment data, la revisión bibliográfica, las encuestas de opinión pública y la información agregada. De acuerdo con el diseño metodológico del estudio, se elaboró una guía de entrevista, que fue aplicada a 23 personas correspondientes a los siguientes sectores: ex negociadores del FMLN, ex negociadores del gobierno, ex funcionarios miembros de las comisiones de implementación de los acuerdos, ex miembros de la Misión de Observadores de Naciones Unidas en El Salvador, cooperantes internacionales, sociedad civil (académicos, sector iglesia, organizaciones no gubernamentales (ONG), sector privado y medios de comunicación); las cuales se realizaron en el período comprendido entre noviembre de 2003 y febrero de 2004.1 Una vez realizadas las entrevistas, se procedió a transcribir el contenido de las mismas, y luego fueron procesadas utilizando el programa The Ethnograph, versión 5.0.

En el diseño metodológico del estudio se definió aplicar un judgment data o boleta de juicio de evaluación, para obtener las valoraciones de un grupo de informantes clave. En el instrumento utilizado se les pedía a los entrevistados que pensaran en la situación actual en comparación con la situación existente al firmarse la paz, y que sobre esa base emitieran una opinión sobre la naturaleza del cambio (avance sustancial, avance moderado, avance leve, no hay cambios, o retroceso) para los 32 temas identificados relacionados con las cinco áreas del estudio: Estado de Derecho, democracia representativa, participación y espacio público, preeminencia del poder civil y fortalecimiento de la cultura democrática. La boleta del judgment data fue aplicada entre noviembre de 2003 y febrero de 2004. En el Anexo se puede consultar la boleta utilizada, la cual le fue aplicada a 50 personas representativas de distintos sectores a quienes para propósitos de este estudio se les ha considerado como élites o informantes claves, y en ese carácter se han procesado sus opiniones:2 Ex negociadores del FMLN, ex negociadores del gobierno, ex funcionarios miembros de las comisiones de implementación de los acuerdos, cooperantes internacionales, sociedad civil (académicos, sector iglesia, organizaciones no gubernamentales, sector privado y medios de comunicación) y ex alcaldes del interior del país, cuyas regiones fueron bastante afectadas por el conflicto armado.

Se han utilizado básicamente dos encuestas de opinión pública representativas a nivel nacional. Se tuvo acceso a la base de datos de la encuesta del Instituto Universitario de Opinión Pública (IUDOP): "Encuesta de evaluación del año 2001. Consulta de opinión pública de noviembre–diciembre de 2001", realizada entre el 29 de noviembre y el 6 de diciembre de 2001. El tamaño de la muestra es de 1,215 encuestas

 

1. Solamente una entrevista se realizó en el mes de mayo de 2004. En el Anexo se puede consultar la guía de entrevista utilizada, y la lista de personas entrevistadas. La información recopilada para este capítulo abarca hasta finales del año 2004.

2. De las 50 personas a las que se les pasó la boleta de "judgment data", 23 corresponden a las personas a las que también se les pasó la guía de entrevista. En el Anexo se puede consultar la lista de personas a las que se les aplicó el judgment data.

válidas, con un margen de error estimado de +/- 2.8%. También se utilizó la base de datos de la encuesta sobre la cultura política de la democracia, realizada en abril-mayo de 2004 para el caso de El Salvador por el IUDOP, la Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO) y la Universidad de Vanderbilt. El tamaño de la muestra es de 1,589 encuestas válidas, con un margen de error estimado de +/-2.5%. Esta encuesta se realizó en los países de Centroamérica, México y Colombia, en el marco del Proyecto de Opinión Pública en América Latina de la Universidad de Vanderbilt.

Con el propósito de obtener insumos para la elaboración de este estudio, se encargaron cuatro informes de consultoría:

a) Luis Ventoza. Percepción sobre el funcionamiento de la democracia en la posguerra. Informe de consultoría elaborado para FUNDAUNGO, mimeo, San Salvador, 18 de mayo de 2004.

b) Jaime López. La contribución de la paz al proceso democrático de El Salvador desde la perspectiva de la lucha contra la corrupción y la transparencia. Informe de consultoría elaborado para FUNDAUNGO, mimeo, San Salvador, julio de 2004.

c) Edgardo A. Amaya Cóbar. Proceso de paz y evolución del Estado de Derecho en El Salvador. Informe de consultoría elaborado para FUNDAUNGO, mimeo, San Salvador, 18 de mayo de 2004.

d) Rafael E. Cartagena. Las transformaciones de los medios de comunicación salvadoreños y su aporte a la democratización durante el período 1992-2002. Informe de consultoría elaborado para FUNDAUNGO, mimeo, San Salvador, 19 de julio de 2004.

En la sección en la que se cita alguno de estos trabajos, se coloca la referencia completa del informe en cuestión. Para la elaboración de este estudio se ha recopilado la información durante los años 2003 y 2004. Se ha incluido información hasta inicios del segundo semestre de 2004, teniendo como referencia el cambio de gobierno. En septiembre de 2004 se realizó un taller con actores centrales en el proceso de negociación e implementación, y académicos que han estudiado el proceso de construcción de paz y democratización en El Salvador–personas que también fueron entrevistadas en el marco de este estudio–, con el propósito de presentar algunos de los principales hallazgos del estudio y recibir retroalimentación para la elaboración del informe final.3

 

3. Se quiere dejar constancia de agradecimiento al Lic. Miguel Cruz, director del IUDOP y al Dr. Mitchell A. Seligson, director del Proyecto de Opinión Pública en América Latina (LAPOP) de la Universidad de Vanderbilt, por haber autorizado el acceso a ambas bases de

2.
LA GESTACIÓN DE
LA PAZ EN EL SALVADOR

2.1. EL CONTEXTO NACIONAL: GUERRA Y PROCESO POLÍTICO

A. Contexto histórico

La historia política reciente de El Salvador se inicia teniendo como contexto la crisis general de 1930 cuyos efectos son derivados de la Gran Depresión en la economía internacional. En marzo de 1931 se realizan elecciones presidenciales competidas en las que triunfa el Ing. Arturo Araujo y su Partido Laborista. Sin embargo, su gobierno dura pocos meses, ya que es derrocado en diciembre de ese mismo año por el Gral. Maximiliano Hernández Martínez, quien fuera el vice-presidente de Araujo. Con este golpe de Estado, se trunca al incipiente proceso por institucionalizar un sistema de partidos, y se produce el ascenso del militarismo en la vida política del país.4

El golpe de Estado dio paso a una dictadura militar de 13 años de duración del Gral. Maximiliano Hernández Martínez (1931-1944), en el marco de la cual se sentarían las bases para un régimen político de corte autoritario y militar que se basaba en una alianza entre el sector militar y los grupos oligárquicos que perduraría hasta la crisis de 1979 [ver Eguizábal, 1984: 18]. A partir de ese momento y por las siguientes décadas, los gobiernos militares recurrieron a las elecciones para crear una imagen de legitimidad, y, se creó el partido oficial, como vehículo político de la Fuerza Armada [Zamora, 1998b: 26]. En este período hubo tres partidos oficiales: Pro-Patria (hasta 1945), PRUD (1950-1959) y PCN (1961-1979) [Zamora, 1995: 42].

Zamora [1995: 44] identifica dos etapas en la evolución del sistema salvadoreño de partidos: Un monopartidismo o sistema de partido

 

datos. A Manuel Delgado por la colaboración brindada para la búsqueda y procesamiento de la información del presupuesto general de la nación, y a Loida Pineda por su apoyo a la labor de edición del informe. A los dos lectores externos del informe, el Dr. Carlos Briones y el Dr. Rubén Zamora, quienes proporcionaron valiosos comentarios que han sido de utilidad para la preparación de la versión final del estudio.

4. Para un análisis sobre el ascenso del militarismo en El Salvador, véase: Guidos Véjar, 1980.

oficial para el período 1932-1962, y un bipartidismo polarizante, en la lógica partido oficial vs. oposición, para el período 1963-1989.5

Este período de la historia reciente de El Salvador que va desde 1931 hasta 19806 se caracterizó por la incapacidad del régimen político para procesar y responder a las crecientes demandas y expectativas de democratización y reformas socio-económicas, así como a un amplio proceso de generación de actitudes legitimadoras de medios extralegales como formas válidas de acción política. En lo que se refiere a los factores políticos que contribuyeron al desencadenamiento del conflicto armado, destacan: Primero el carácter inflexible y excluyente del régimen político, por su intolerancia y resistencia a permitir la participación de la oposición política; segundo, por los sucesivos fraudes electorales, que constituyeron la expresión más abierta del carácter excluyente del régimen político, pero además profundizaron el descrédito de las instituciones políticas en general y de la institucionalidad electoral en particular, al mismo tiempo que pusieron en evidencia la no vigencia de los derechos civiles y políticos; tercero, por el prolongado predominio militar y la utilización de altas dosis de represión; y cuarto, por el inoperante y poco confiable sistema de justicia. Mientras tanto había crecido la formación de una conciencia ciudadana respecto a la injusticia y la exclusión [Córdova, et al., 1998: 1-3]. Además, se han identificado algunos factores socio-económicos que coadyuvaron a la crisis: Primero, el estado de pobreza en que vivía la mayoría de la población; segundo, las crecientes desigualdades sociales en la distribución del ingreso y de la riqueza; tercero, la concentración de la propiedad de la tierra y un fuerte aumento de las familias sin tierra; y cuarto, el deterioro de los salarios mínimos reales [Córdova, et al., 1998: 4-12]. A esto deben agregarse los aspectos vinculados al entorno internacional: La derrota de la dictadura somocista y el triunfo de la revolución sandinista en

 

5. Este bipartidismo adquiere una connotación particular debido a que "la base estructural del sistema no se modificó, el país continuó siendo una sociedad agraria, compradora de precios y agudamente polarizada económica y socialmente y en segundo lugar porque la naturaleza de "partido oficial" (. . .) siguió siendo válida para el partido en el gobierno; en otras palabras, lo nuevo (PDC y representación proporcional) se insertaron en la vieja estructura, dando origen (. . .) a un sistema peculiar: bipartidismo polarizante". [Zamora, 1995: 44].

6. En estos 50 años, hubo 16 cambios de gobierno. Las formas de acceso al poder variaron: 6 fueron por golpe de estado (1931, 1944, 1948, 1960, 1961, 1979), 6 por la vía electoral, 1 por decreto ejecutivo (1962), 1 por designación de la junta de gobierno (1980) y la última por nombramiento de la Asamblea Constituyente (1982). Véase Solórzano Martínez, 1983:

Nicaragua en 1979, y la ubicación del conflicto centroamericano en la lógica de la confrontación este-oeste.

El golpe de estado del 15 de octubre de 1979 y el esfuerzo por articular un proyecto en torno a éste representó una última oportunidad por desarrollar un proceso de democratización y reformas socio-económicas, que sin embargo se agotó con una gran rapidez. A partir de comienzos de 1980 se inicia el tránsito hacia la guerra civil. Durante el año 1980 se puede apreciar el proceso de realineamiento de las principales fuerzas políticas y sociales, en torno a la constitución de dos fuerzas beligerantes. Por un lado, en enero de 1980 se firma un pacto entre la Fuerza Armada y el Partido Demócrata Cristiano (PDC). A este proyecto se sumaron los otros partidos políticos de derecha y la iniciativa privada, y además contó con el apoyo del gobierno norteamericano.

Por el otro lado, durante el año de 1980 se desarrolla un complejo proceso de unificación de las distintas organizaciones guerrilleras (FPL, ERP, RN, PRTC y PCS), que se expresa en la creación del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en el mes de octubre; y de manera paralela se había conformado la Coordinadora Revolucionaria de Masas. Por su parte, las organizaciones no armadas constituyen en abril de 1980 el Frente Democrático Revolucionario (FDR). En este marco se va a gestar una alianza de carácter estratégico entre el FMLN y el FDR en torno a una "Plataforma Programática para un Gobierno Democrático Revolucionario". Posteriormente, el 10 de enero de 1981, el FMLN lanzó una ofensiva militar generalizada, conocida como "La Ofensiva Final" la cual es considerada como lo que marca el inicio de la guerra civil.

B. La década de los ochenta: La guerra y las nuevas pautas democratizadoras

La década de los ochenta se constituyó en uno de los escenarios históricos que sirvió de marco para el desencadenamiento de múltiples procesos de profundas transformaciones económicas, sociales y políticas. El inicio y desarrollo de la guerra interna, la agudización de las migraciones internas e internacionales, el agotamiento del modelo agro exportador y la recomposición de los núcleos de poder político y económico son parte de esas dinámicas que encuentran en los ochenta su escenario temporal.7

 

7. Un análisis de las principales transformaciones de la sociedad salvadoreña en las dos últimas décadas del siglo XX puede encontrase en Ramos, 2002b; y Briones, et al., 1995.

Cuadro II.1
CRECIMIENTO EN EL NÚMERO DE EFECTIVOS
DE LA
FUERZA ARMADA DE EL SALVADOR (1979 A 1991)

Año

No. de efectivos

1979

16,108*

1980

17,125

1981

22,816

1982

30,157

1983

37,722

1984

45,655

1985

50,845

1986

53,316

1987

53,635

1988

53,750

1989

56,147

1990

56,715

1991

63,175

(*) En 1979 la Fuerza Armada tiene alrededor de los 16,100 efectivos. De ellos, 4,000 pertenecen a los cuerpos de seguridad pública y 12,000 al Ejército.

Fuente: Corado, 1994: 151.

En lo que al conflicto armado se refiere, éste trastornó la vida cotidiana de los salvadoreños. En términos militares, la guerra involucró una progresiva necesidad de recursos tanto económicos como humanos, lo que llevó a un incremento progresivo del número de efectivos en la Fuerza Armada como puede verse en el cuadro II.1.

Durante la década de los años ochenta, la asistencia militar directa de Estados Unidos a El Salvador pasó de 5.9 en 1980 a 136.3 millones de dólares en 1985, para luego disminuir progresivamente. Se ha estimado en mil millones de dólares la ayuda militar directa del gobierno de Estados Unidos durante el período del conflicto armado [Walter y Williams, 1993: 78].

El conflicto armado salvadoreño ha sido considerado uno de los conflictos internos más intensos de América Latina. En sus 12 años, el costo en vidas humanas del conflicto fue alrededor de 75 mil víctimas (población civil y combatientes), habiéndose estimado que uno de cada 66 salvadoreños murió en la guerra [ver Seligson y Mcelhinny, 1997: 60]. Si bien la cifra más citada es ésta, resulta necesario señalar que no existe un acuerdo general en torno al total de costos humanos. Dicha problemática se profundiza aún más si se pretende desagregar la información según el origen, género, causa, etc. Teniendo en cuenta esto, se ha tomado

Cuadro II.2
NÚMERO DE MUERTOS Y DESAPARECIDOS (MÍNIMOS Y MÁXIMOS)
DURANTE LA GUERRA CIVIL EN
EL SALVADOR, 1980-1991*

Image

(*) El cuadro original presenta diversas fuentes para cada categoría. Se optó por presentar aquellas cifras que sumadas dan el total original. Cabe señalar que existen algunas incongruencias en los c´lculos totales que se presentan a partir de 1987: Mínimo total acumulado de 1987, m´ximo total de 1988 y mínimo total de 1989. De ahí que el total acumulado para los años de 1987 a 1991 se vea afectado. Fuente: Seligson y Mcelhinny, 1997: 83.

Cuadro II.3
BAJAS DEL FMLN Y DE LA FUERZA ARMADA

 

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

Total

Total de bajas del FMLN según la Fuerza Armada

5,127

1,677

1,302

1,691

10,684

2,033

2,117

24,631

Total de bajas de la Fuerza Armada según el FMLN

6,142

6,151

8,001

7,230

6,908

4,910

5,684

45,026

Fuente: Centro Universitario de Documentación e Información. "Balance Militar." Semanario Proceso correspondiente a cada año. El total de bajas incluye muertos, heridos y capturados.

Cuadro II.4
BAJAS DEL FMLN Y DE LA FUERZA ARMADA

Muertos en acción

9,499

Heridos en acción

17,155

Lisiados

917

Desaparecidos

58

Total

27,629

Fuente: Fuerza Armada de El Salvador, 2002.

como referencia el trabajo de Seligson y Mcelhinny, el cual realiza un esfuerzo de síntesis que pretende establecer las cifras mínimas y máximas que han sido manejadas por diversas fuentes. Por ello resulta más apropiado señalar que el número de costos humanos (muertos y desaparecidos) oscilaría entre un mínimo de 58,328 y un máximo de 92,823.

En lo que a bajas de combatientes corresponde, si bien las cifras son divergentes, ellas también constituyen una buena muestra de la intensidad y polarización del enfrentamiento. Partes de guerra del FMLN sistematizados por el semanario Proceso,8 indican que, según éste habría causado un total de 45,026 bajas a la Fuerza Armada. En cuanto a los reportes militares del Ejército, la misma fuente señala un total de 24,631 bajas del FMLN.

 

8. El semanario Proceso es una publicación del Centro de Información, Documentación y Apoyo a la Investigación (CIDAI), de la Universidad Centroamericana "José Simeón Cañas" (UCA).

El trabajo de Seligson y Mcelhinny, señala que durante el conflicto, el FMLN habría sufrido alrededor de 14 mil bajas y la Fuerza Armada probablemente no más de 20 mil [Seligson y Mcelhinny, 1997: 65]; mientras que una publicación oficial de la Fuerza Armada reconoció que la guerra produjo en sus filas un total de 27,629 bajas.

Asimismo, el conflicto trajo como consecuencia un éxodo masivo de salvadoreños que buscaron refugio principalmente en los países vecinos (Honduras, Guatemala, Nicaragua, Costa Rica y México) y en los del norte (Estados Unidos y Canadá), en los cuales la mayoría no tuvo la oportunidad de solicitar el estatuto de refugiado, provocando que éstos se convirtieran en extranjeros indocumentados; y además se produce el fenómeno de los desplazados internos [ACNUR, 2000]. Debido a las dificultades inherentes a cualquier intento de cuantificar la población afectada por la guerra, existen muchas estimaciones divergentes de desplazados internos. Estas estimaciones son a menudo contradictorias y escasas para los años de 1988 a 1991. Sin embargo la tendencia indica que la cantidad de refugiados y desplazados creció durante el conflicto, alcanzando las máximas cantidades en los años de 1983 y 1985 respectivamente. Se optó aquí por presentar como fuente al Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR),

Cuadro II.5
NÚMERO DE REFUGIADOS
Y DESPLAZADOS DURANTE EL CONFLICTO

Año

Refugiados(a)

Desplazados(b)

1980

91,600

84,503

1981

304,800

197,199

1982

242,400

248,743

1983

244,600

267,025

1984

243,000

468,000

1985

180,600

577,182

1986

171,800

436,693

1987

167,500

493,000

1988

165,300

1989

38,600

1990

27,100

1991

29,600

1992

27,200

Fuente: (a) ACNUR, 2000; (b) 1980-1984: The Lawyers Committee for International Human Rigths y Americas Watch, 1984; 1985: Montes, Segundo, 1985; 1986-1987: Montes, 1989.

y el trabajo de Montes y Americas Watch por presentar las cifras más semejantes.

En el marco de la profundización del conflicto armado, durante el primer lustro de los ochenta, se inició un proceso de establecimiento y desarrollo de factores coadyuvantes a un proceso de democratización. Tal proceso por un lado convivió y, por otro, constituyó una dimensión del enfrentamiento político-ideológico en el conflicto armado interno. De tal forma que algunos autores consideran que dicho proceso de democratización debe ser ubicado en lo que se ha denominado democracias de baja intensidad, en el sentido de regímenes con instituciones democráticas de precaria solidez; mientras que para otros, fue así, porque el proceso respondió a lineamientos de un proyecto contrainsurgente ubicado en la estrategia de conflictos de baja intensidad.

Con todas las limitaciones que se le puedan señalar, y aun asumiéndolo en su sentido político contrainsurgente, dicho proceso fue el punto de arranque para el establecimiento de ciertas pautas de liberalización del régimen político.

La discusión en torno al punto que marca el inicio de la transición democrática es, ciertamente un tema polémico y complejo, y ha dado pie a diversas posturas. Una posición al respecto hace coincidir el inicio del proceso de transición con el golpe de Estado del 15 de octubre de 1979, bajo la consideración de que el mismo expresa el quiebre del régimen autoritario-militar que había prevalecido en las décadas anteriores, y de las alianzas que sustentaban el modelo de dominación imperante. Para otros, mas bien, el proceso de transición:

"Se inicia paradójicamente en el momento que la guerra empieza, simplemente porque ahí, (. . .) se encuentran los gérmenes de la descomposición del sistema autoritario, cuyo régimen político se derrumba a lo largo del decenio de los ochenta." [Torres-Rivas y González Suárez, 1994: 5].

Hay quienes critican que el:

"Ubicar en 1979 el inicio de la transición democrática salvadoreña no deja de ser un contrasentido, pues implicaría afirmar la democracia con aumento de la violación sistemática de los derechos humanos, la democracia con control político castrense, la democratización con mayor injerencia de un poder externo; una cosa es iniciar una transición democrática con medidas de apertura política como sucedió en España y otra muy distinta es readecuar las instituciones políticas, como parte de una estrategia de contrainsurgencia, para sostener mejor una guerra de baja intensidad." [Zamora, 2001: 61].

A su vez, desde otro punto de vista, se señala que tal transición es abierta con las elecciones de 1984 y la instalación del primer gobierno democráticamente electo en los ochenta. Con todo, si bien a partir de consideraciones diferentes, la perspectiva que ha ido teniendo más aceptación en los últimos años es aquella que ubica el inicio de la transición democrática en la firma del pacto de paz y el proceso de ejecución de los acuerdos políticos de 1992 [Briones y Ramos, 1995], sin que esto haya significado desconocer un conjunto de medidas que se desarrollaron durante la década de los ochenta [véase Baloyra, 1995].

Para los efectos de este trabajo, no nos detendremos en la discusión de las implicaciones que cada una de estas ópticas puede tener sobre el análisis del proceso político salvadoreño, mas bien se adoptará una perspectiva según la cual, el proceso de democratización abierto con los Acuerdos de Paz, fue facilitado por una serie de cambios jurídicopolíticos que se inician con la articulación de las elecciones constituyentes de 1982, la instalación de la Asamblea Constituyente y la promulgación de la Constitución Política de 1983.9

Desde un punto de vista formal, la promulgación de la Constitución de 1983, sienta las bases para la recomposición política e institucional del país, contribuye al establecimiento progresivo de un entorno institucional favorable a la liberalización política y fundamenta nuevas bases de legitimización para el régimen político. A un nivel más específico, debe señalarse que la Constitución de 1983 estableció o elevó a preceptos constitucionales, al menos cuatro principios que sin duda fueron de suma importancia y marcaron las características del proceso de liberalización política y democratización posterior. Ellos fueron: El de la libertad del voto, consignada en el Art. 78; el establecimiento del sistema de representación proporcional en el congreso (Art. 79) que hasta ese momento era materia de ley secundaria; la segunda ronda electoral en las elecciones presidenciales cuando ninguno de los contendientes haya obtenido mayoría absoluta de votos (Art. 80), que estableció el principio de no sustitución de la soberanía popular; y finalmente la exclusividad de los partidos políticos como instrumentos de representación de la voluntad popular (Art. 85), en la disputa del ejercicio del poder gubernamental.

En este contexto, en las siguientes páginas se examinarán algunos de los escenarios en que la década de los ochenta marcaron dinámicas

 

9. La Constitución entró en vigencia el 20 de diciembre de 1983. Publicado en Diario Oficial No. 234, Tomo 281, del 16 de diciembre de 1983.

de cambio político y que configuraron, sin duda, el escenario sobre el que se asentaron las dinámicas impulsadas por los Acuerdos de Paz.

C. Procesos electorales, recomposición partidaria y participación electoral entre la guerra y la paz

Como lo indica Robert Dahl, la transición a la democracia: "Supone una competencia libre y pluralista de partidos políticos y la celebración de elecciones universales y libres para ocupar mandatos y funciones públicas" [citado en: Nohlen, 1996]. La promulgación de la Constitución salvadoreña de 1983 contribuyó al inicio de una recomposición política que restableció la elección democrática de la presidencia de la república subrayando su carácter civil, transformó a la Asamblea Constituyente en una Asamblea Legislativa unicameral, y enfatizó la independencia del poder judicial. Con las limitantes propias de un país en guerra, todo esto permitió crear las condiciones básicas para la institucionalización de procesos electorales, así como para una lenta, problemática y no históricamente lineal, extensión de los derechos políticos de los ciudadanos.

Entre las elecciones para la Asamblea Constituyente (1982) y la firma de los Acuerdos de Paz que pusieron fin al conflicto (1992), se realizaron en el país siete procesos electorales (Constituyente en 1982, presidencial–1a y 2da vuelta–en 1984, legislativas y municipales en 1985 y 1988, presidencial en 1989 y legislativas y municipales en 1991). Los primeros eventos electorales se realizaron en condiciones que permitieron una relativa competencia, aunque con importantes limitaciones políticas y técnicas que sólo parcialmente habían sido superadas al final de esa etapa.10 Debido a las condiciones políticas existentes, desde 1982 se volvieron importantes las garantías a los partidos contendientes, de manera de anular el fantasma del fraude electoral como tema del debate político partidario pre y post elecciones. Esto fue sin duda un elemento central en el proceso de recomposición del sistema de partidos.

Con todo, los eventos electorales siguieron adoleciendo de múltiples limitantes políticas y organizativas de peso. Las mismas pasaban por

 

10. Baloyra plantea: "En 1982-85 las elecciones salvadoreñas fueron relativamente libres, justas y competitivas; a pesar de las múltiples dificultades, las mismas tuvieron niveles aceptables de participación. En 1989-91, (las elecciones) fueron libres, relativamente justas y competitivas, pero con niveles más bajos de participación. No estaba nivelado el terreno de juego, excepto en términos de las reglas y procedimientos basados en la desconfianza que fueron diseñados para minimizar la posibilidad de fraude y que requerían que los competidores estuvieran vigilantes". [Baloyra, 1995: 59].

problemas logísticos de los eventos de elección y la administración de los procesos, hasta la imposibilidad política de elegir entre un espectro más amplio y representativo de la diversidad de las fuerzas políticas existentes en el país. Ahora bien, aun cuando sólo la firma de los acuerdos permitió la inserción plena de la izquierda a la vida político legal del país, no debe pasarse por alto que ya para 1989 la izquierda no armada participó activamente en el proceso electoral, a través de Convergencia Democrática (CD).

D. Elecciones en el primer quinquenio de los años ochenta

Si bien en la primera mitad de los ochenta la atención sobre el proceso salvadoreño se concentró en el rumbo y la dinámica de la guerra, fue en esta fase que el proceso de liberalización política redefinió al núcleo de actores, reglas y las nuevas relaciones político institucionales que habrían de marcar la naturaleza y el rumbo del proceso posterior. Ni el FMLN, en su ausencia del juego formal del poder, escapó de estar obligado a tomar posiciones frente a los nuevos fenómenos y procesos políticos generados, a los que cada vez fue más difícil desconocer.

Las primeras elecciones de la década fueron convocadas en 1982 para conformar una Asamblea Constituyente que debía nombrar un presidente interino y elaborar la nueva Constitución. En estas elecciones habrían participado 1,551,687 de salvadoreños. Si bien puede plantearse que: "Con la instalación de la Asamblea Constituyente se produce un impasse político, pues ninguna de las principales fuerzas políticas contaba con la

Cuadro II.6
RESULTADOS DE LAS ELECCIONES PARA ASAMBLEA CONSTITUYENTE, 1982

Partidos

Votos válidos

%

ARENA

402,304

29.53

PCN

261,153

19.17

PDC

546,218

40.09

AD

100,586

7.44

POP

12,574

0.93

PPS

39,504

2.92

Total

1,362,339

100.00

Fuente: Córdova, 2003.

fuerza suficiente para imponer su proyecto" [Córdova, 1992: 12], y ello derivó en la formación de un gobierno de unidad nacional entre los tres partidos con mayor cantidad de votos: Partido Demócrata Cristiano (PDC), Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) y Partido de Conciliación Nacional (PCN), que tuvo a la cabeza a Álvaro Magaña como presidente provisional; también es cierto que el recién formado partido ARENA no sólo logró obtener un importante caudal de votos, sino que, gracias al establecimiento de una alianza post-electoral con los partidos PCN y el Partido Popular Salvadoreño (PPS), pudo sostener ventajosas posiciones para controlar importantes factores del proceso político.11

En definitiva:

"Esta dinámica de co-gobierno y de mínima concertación entre los tres partidos, llevó a la firma el 3 de agosto de 1982 del llamado Pacto de Apaneca, que definió una plataforma básica de gobierno, estructurando los objetivos del gobierno de unidad nacional y se formó una comisión política, encargada de definir el cronograma de la transición política." [Córdova, 1992: 12].

Establecido un nuevo marco constitucional y en el contexto de un gobierno temporal, se convoca, de conformidad con el Decreto Constituyente No. 36 del 22 de noviembre de 1983,12 al primer evento electoral, que en sentido estricto corresponde a la nueva fase de liberalización política. Sin duda, las elecciones presidenciales de 1984 tuvieron una indiscutible importancia histórica, pues además de realizarse en el contexto de una nueva Constitución, y pese a celebrarse bajo un ambiente de guerra: "las elecciones (. . .), fueron fundamentalmente pacíficas. Y esto (. . .) se debió a una actitud premeditada de los partidos y a una actitud madura del electorado." [Ellacuría, 1984: 307].

Las elecciones presidenciales de 1984 fueron sin duda un momento político difícil, así como una contienda reñida que requirió de las dos rondas electorales constitucionalmente establecidas. En la primera vuelta

 

11. Un más amplio desarrollo del desempeño y comportamiento político de los partidos en este período puede encontrarse en Ramos, 1998a. Ello fue tal, indica Ramos, que ARENA no sólo pudo: "Dejar fuera del directorio parlamentario a la democracia cristiana, sino llevar a la presidencia de la Asamblea Constituyente a Roberto D'Abuisson, y ocupar posiciones estratégicas del llamado Gobierno de Unidad Nacional necesarias para influenciar la orientación económica y controlar el desarrollo de las reformas impulsadas por la junta militar democristiana y apadrinadas por el gobierno de los EE.UU. De esta forma, las elecciones, insistentemente planteadas en la estrategia norteamericana como un factor central para la institucionalización del proceso reformista, produjeron resultados que no eran precisamente los esperados ni los deseables." [Ramos, 1998a: 18-19].

12. Publicado en Diario Oficial No. 225, Tomo 281, del 5 de diciembre de 1983.

electoral participaron ocho partidos políticos, pero los resultados fueron muy similares a los resultantes en la elección de 1982. Si bien puede hablarse de un tercer polo formado por múltiples partidos, el electorado se inclinó por los partidos PDC y ARENA que se perfilaban como los protagonistas formales del proceso político.

Finalmente, en la segunda vuelta participaron ARENA con el mayor Roberto D'Abuisson, y el PDC con el Ing. José Napoleón Duarte. Ante la victoria de Duarte con el 53.59% de los votos válidos, ARENA se mostró inicialmente reticente a aceptar los resultados electorales, y presentó ante el Consejo Central de Elecciones (CCE) un recurso de nulidad de los comicios. Tal recurso fue rechazado y ARENA debió aceptar la victoria del PDC, como un signo político de la nueva fase, pues como lo indicara Ignacio Ellacuría en una valoración global del proceso electoral: "El respeto por los ganadores, demuestra una voluntad política de los partidos a someterse a las reglas del juego." [Ellacuría, 1984: 308].

Para el país, fue sin duda un evento aleccionador el elegir democráticamente por vez primera, desde 1931, a un gobernante civil, lo cual abría nuevas posibilidades que hasta ese momento parecían aparentemente improbables. Los comicios permitieron pensar que:

"Si el proceso continúa y se consolida, pudiera verse un avance político que pudiera contribuir a la democratización real del país. De lo que se trata es de establecer una institucionalidad democrática, entendida por tal una sucesión de gobiernos constitucionales elegidos en comicios libres y no fraudulentos." [Ellacuría, 1984: 308].

Cuadro II.7
RESULTADOS DE PRIMERA VUELTA
ELECCIÓN PRESIDENCIAL, 1984

Partidos

Votos válidos

%

ARENA

376,917

29.77

PCN

244,556

19.31

PAISA

15,430

1.22

PDC

549,727

43.41

AD

43,929

3.47

POP

4,677

0.37

PPS

24,395

1.93

MERECEN

6,645

0.52

Total

1,266,276

100.00

Fuente: Córdova, 2003.

Cuadro II.8
RESULTADOS DE LA SEGUNDA VUELTA,
ELECCIÓN PRESIDENCIAL, 1984

Partidos

Votos válidos

%

ARENA

651,741

46.41

PDC

752,625

53.59

Total

1,404,366

100.00

Fuente: Córdova, 2003.

La participación electoral en las dos rondas fue también un elemento importante, pues con independencia del real o supuesto abultamiento de los datos, éstos podrían indicar una considerable inclinación a la participación electoral en un momento de guerra. Debe indicarse que pese a las dudas que generaba un registro electoral que no estaba suficientemente depurado como para garantizar la transparencia, sí hubo un esfuerzo por desvanecer el temor al fraude utilizando un nuevo sistema mecanizado y una nueva modalidad de desconcentración de puestos de votación,13 al establecer tres clases de urnas receptoras [Eguizábal, 1984: 32].

Aun así, este proceso electoral estuvo marcado de irregularidades en el sistema, las cuales se atribuyeron más "a la prisa, precipitación, mala planificación y mala administración del CCE" [CIDAI, 1984: 218]. A la base de esto estuvo el hecho de que el proceso, o al menos una parte del mismo, no se desarrolló bajo una clara normativa, pues la Ley Electoral Transitoria (Decreto Legislativo No. 39) fue aprobada hasta el 13 de febrero de 1984.14 Esta ley tenía por objeto regular tanto el proceso para elección de presidente y vicepresidente de la república, como lo concerniente a un registro electoral. Como se ha señalado más arriba, la imposibilidad de incorporar en la disputa electoral a fuerzas políticas de izquierda (FDR-FMLN), y la guerra como eje de la vida nacional fueron también dos limitantes políticos fundamentales de las elecciones.

 

13. Este nuevo sistema consistió en el uso de un sistema electrónico y de microfilmación utilizado para la elaboración del registro electoral y el cómputo de la votación, el registro propiamente tal, el sistema de actas para el recuento de votos, el sistema de numeración para control de papeletas y el sistema de auditorías externas y observadores internacionales. Véase: CIDAI, 1984: 211-218.

14. Publicada en Diario Oficial No. 31, Tomo 282, del 13 de febrero de 1984.

Cuadro II.9
RESULTADOS DE LAS ELECCIONES LEGISLATIVAS, 1985

Partidos

Votos válidos

%

No. de escaños

ARENA-PCN

367,395

38.06

25

PAISA

36,101

3.74

1

PDC

505,338

52.35

33

AD

35,565

3.68

1

PPS

16,344

1.69

0

POP-MERECEN

1,525

0.16

0

PAR

2,963

0.31

0

Total

965,231

100.00

60

Fuente: Córdova, 2003.

Un año más tarde (1985), en el contexto de un recién iniciado y frágil proceso de diálogo entre el gobierno de El Salvador y el FMLN-FDR, se realizó un nuevo proceso electoral para conformar la nueva Asamblea Legislativa y por vez primera elegir a los gobiernos municipales. Con un proceso de diálogo sin posibilidad inmediata de continuar, y atendiendo a su necesidad de evidenciar su capacidad de "veto" político-militar, una buena parte de la actividad del FMLN se enfocó en boicotear el evento electoral, mediante la destrucción de registros municipales y oficinas de telecomunicaciones, y otras acciones. A juicio de algunos observadores, sin embargo, "la guerrilla no tuvo necesidad de boicotear el proceso, porque el mismo CCE se encargó de obstaculizar a los votantes" [ECA, 1985: 420], al decretar que los votantes debían emitir el sufragio en el municipio de domicilio según la emisión de cédula de identidad, dificultando la asistencia del electorado. El resultado de todo esto fue una reducción del cuerpo votante respecto de los anteriores eventos electorales de la década. También es posible pensar que los controles introducidos sobre el proceso de votación expliquen una reducción en el número total de votos emitidos, pasando de 1.4-1.5 millones en 1982-84, para estabilizarse entre 1985-91 alrededor de 1.1 millones.

Pese al entorno militarizado, las elecciones se llevaron a cabo en la fecha programada, bajo la normativa de una nueva Ley Electoral.15 En

 

15. Decreto Legislativo No. 276 del 5 de diciembre de 1984, publicado en Diario Oficial No. 2, Tomo 286 del 4 de enero de 1985. Ésta, a su vez, fue derogada totalmente por el Decreto Legislativo. No. 863, del 8 de enero de 1988.

las mismas participaron nueve fuerzas políticas, y el PDC alcanza una victoria legislativa al obtener 33 escaños, seguido de la coalición ARENA-PCN con 25. En cuanto a los Concejos Municipales, el PDC se adjudicó 153 municipalidades, ARENA-PCN 108, y el Partido Auténtico Institucional Salvadoreño (PAISA), 1.

Con estos resultados se inauguró una nueva recomposición del poder formal a nivel de Asamblea Legislativa y Concejos Municipales, con un claro predominio del PDC. Los resultados a su vez posicionaron a ARENA como la segunda fuerza electoral, aunque en una sensible desventaja legislativa que mostró los límites de crecimiento de su discurso y agudizó conflictos internos que condujeron a su primera escisión partidaria [Ramos, 1998a: 19-20]. Por segunda vez ARENA, acompañada del PCN, presentaron un recurso de nulidad, señalando que el PDC había usado recursos estatales para favorecerse, lo que ponía en tela de juicio la apoliticidad de la Fuerza Armada. En respuesta el CCE acusó a la coalición de querer: "Desestabilizar el proceso y no querer reconocer un sacrificio de la Fuerza Armada, que puso todo su empeño para la pureza, seguridad y garantía del evento." [ECA, 1985: 422]. Reconocidos los resultados, la guerra volvió a ocupar el primer plano de la vida nacional.

E. Elecciones en el segundo quinquenio de los ochenta

Las elecciones siguientes fueron en 1988 para elegir diputados y alcaldes, las cuales se realizaron en el contexto de un conflicto cuyos síntomas indicaban una relativa "estabilización de la guerra", y en el marco de un oscilante y errático proceso de diálogo que hasta ese momento no ofrecía la posibilidad de una solución política a la guerra. Tan es así, que mientras la Fuerza Armada llevó a cabo dos operaciones de contrainsurgencia para garantizar el desarrollo de los comicios, el FMLN por su parte saboteó el tendido eléctrico nacional, la infraestructura electoral, de telecomunicaciones, y otras que pudieran servir de base para el funcionamiento de las juntas receptoras [ECA, 1988: 411].

Con todo, en lo que a la dinámica estricta del sistema político electoral corresponde, las elecciones legislativas y municipales de 1988 se realizaron en el marco de un sistema de partidos tendiente a su estabilización en torno a dos polos (PDC-ARENA), y bajo nuevas mecánicas e instrumentos electorales orientados a dar confiabilidad al proceso.

Cuadro II.10
RESULTADOS DE LAS ELECCIONES LEGISLATIVAS, 1988

Partidos

Votos válidos

%

No. de escaños

ARENA

450,100

47.99

30

PCN

79,713

80.5

7

PAISA

19,780

2.11

0

PDC

330,324

35.22

23

AD

16,200

1.73

0

POP

1,730

0.18

0

PAR

5,017

0.53

0

Liberación

34,984

3.73

0

Total

937,946

100.00

60

Fuente: Córdova, 2003.

Así, el proceso se rigió bajo la normatividad de un nuevo Código Electoral.16

En los comicios legislativos de 1988 ARENA ganó 30 escaños, convirtiéndose en la primera fuerza electoral del país, seguida del PDC que obtuvo 23 escaños, pasando a ser la segunda fuerza electoral; y el PCN con 7 escaños se convirtió en la fuerza de balance; y se invirtió la distribución de poder al nivel de las municipalidades: ARENA logró el control de 178, mientras que el PDC se adjudicó sólo 79.

En cuanto a la participación electoral, ésta disminuyó levemente, con respecto a las elecciones de 1985, registrándose un total de 1,092,665 votos emitidos para las legislativas. Éstas fueron las primeras elecciones en las que se votó con carné electoral, y el abstencionismo con respecto al padrón fue del 40.94% del cuerpo electoral. Éste es un fenómeno que en los años posteriores se agudizaría, convirtiéndose en uno de los problemas más importantes de los distintos procesos electorales. Para las elecciones presidenciales de 1989, el abstencionismo alcanzó el 52.23%; mientras que para las legislativas de 1991, éste creció al 55.65%.

 

16. Decreto Legislativo No. 863, del 8 de enero de 1988, publicado en Diario Oficial No. 12, Tomo 298 el 19 de enero de 1988. Derogado totalmente por Decreto Legislativo No. 417 del 14 de diciembre de 1992. Véase: B.C.C., 1988: 225-228; y también Montes, 1988: 175-189. Este código favorece a los partidos mayoritarios, omite normas de aspectos de democracia interna, no incorpora una adecuada normación de las juntas receptoras de votos, y establece como requisito mínimo para la afiliación de un partido, tener 3,000 afiliados.

En definitiva, si bien con un sistema bipolar sumamente marcado en los resultados electorales, el posicionamiento de ARENA como primera fuerza partidaria era evidente. Aun así, aduciendo un primer reporte del CCE que le otorgaba 31 diputados–la mayoría simple en la Asamblea–, ARENA interpuso el recurso de nulidad que le fue rechazado. Frente a esta situación, interpuso un amparo ante la Corte Suprema de Justicia (CSJ) para impedir que se otorgaran las credenciales [Montes, 1988: 175-189]. La situación fue tal que hubo que posponer la instalación de la nueva Asamblea por un mes, generándose una situación anómala institucional y jurídicamente. Finalmente, el desplazamiento de un diputado del PCN a las filas de ARENA dio a este partido la mayoría simple y en alianza con el recién creado partido Movimiento Auténtico Cristiano (MAC), que en su componente básico eran ex demócratas cristianos, promovieron la destitución del fiscal del CCE.

Con este trasfondo electoral, y habiéndose firmado en agosto de 1987 los Acuerdos de Esquipulas II por parte de los presidentes centroamericanos, se abre un espacio para promover los procesos de "reconciliación interna", el respeto a los derechos humanos y la democratización. En este marco, se verifica un hecho políticamente importante: la ampliación del sistema de partidos. En noviembre de 1987 hacen una visita al país los dirigentes del FDR, en lo que sería un proceso orientado a su reinserción en la vida política. En octubre de 1988 el CCE ratifica la legalidad del Movimiento Popular Social Cristiano (MPSC) liderado por Rubén Zamora y del Movimiento Nacional Revolucionario (MNR) dirigido por Guillermo Ungo, los cuales junto al Partido Social Demócrata (PSD) liderado por Mario Reni Roldán, forman la Convergencia Democrática (CD) [C.A., 1988: 931-939], y anuncian su decisión de participar en las elecciones presidenciales de marzo de 1989. El resultado de esta ampliación no fue sólo la diversificación de las opciones políticas, sino también una mayor legitimidad al sistema político-electoral. De cara a las elecciones presidenciales de 1989 se produce una ampliación del espectro político a 12 partidos, 6 de los cuales participan en dos coaliciones.17

Como se ha indicado, la segunda mitad de los ochenta se desarrolló en el marco de una situación de guerra extendida y estabilizada. Es en este contexto en que se plantea el desarrollo del sexto y último evento electoral de los años ochenta, en 1989. Frente a los comicios precedentes, al menos dos elementos nuevos pueden destacarse de las elecciones

 

17. La coalición CD (integrada por MNR, PSD, MPSC), PDC, PCN, AD, PAR, MAC, ARENA, y la coalición UP (conformada por Liberación, PAISA y PPS).

presidenciales de 1989. En primer lugar, la participación de las fuerzas de centro-izquierda, aglutinadas en la CD. En segundo lugar, y con independencia del carácter táctico de la misma, la propuesta del FMLN de "convertir las elecciones en una contribución a la paz" [CUDI, 1989: 3]. En la misma, el FMLN se: "Manifestaba dispuesto a incorporarse al proceso electoral apoyando a Convergencia Democrática si las elecciones se postergaban 6 meses y si se establecían ciertas condiciones mínimas para el libre juego democrático" [CUDI, 1989: 3]. Al no prosperar la propuesta, el FMLN intensificó la acción militar y continuó con sus acciones de boicot hacia el proceso electoral.

Como se preveía, tras haber obtenido la mayoría parlamentaria y la mayoría de las municipalidades del país, el renovado discurso y liderazgo en ARENA llevó a su candidato, Alfredo Cristiani, a obtener los votos suficientes para ganar en la primera vuelta electoral. Los resultados dieron a Cristiani el 53.82% de los votos. Le siguió el PDC con el 36.03% de votos y en tercer lugar quedó el PCN con el 4.07%. Como consecuencia de este resultado electoral, los partidos MNR, PSD, MPSC, PDC, PCN, MAC y ARENA mantuvieron su registro electoral, los demás desaparecieron al no obtener el 0.50% de votos que exigía la ley.

Con todo, debe indicarse también que estas elecciones tuvieron el nivel más bajo de participación ciudadana que se había observado en comicios presidenciales o legislativos durante toda la década.

Cuadro II.11
RESULTADOS DE LA ELECCIÓN PRESIDENCIAL, 1989

Partidos

Votos válidos

%

ARENA

505,370

53.82

PCN

38,218

4.07

PDC

338,369

36.03

AD

4,363

0.46

PAR

3,207

0.34

MAC

9,300

0.99

CD*

35,642

3.80

UP**

4,609

0.49

Total

939,078

100.00

(*) CD = MNR + MPSC + PSD. (**) UP = Alianza entre PAISA + Liberación + Partido Popular Salvadoreño (PPS).
Fuente: Córdova, 2003.

F. El inicio de los noventa: La negociación política como entorno electoral

Las últimas elecciones pre-Acuerdos de Paz se realizaron en 1991 para elegir a diputados y alcaldes. Si bien la guerra aún no concluía, estaba ya en una etapa terminal. La ofensiva del FMLN de fines de 1989 había marcado los límites posibles que enfrentaba un planteamiento de solución militar al conflicto, y la intervención directa de las Naciones Unidas en las negociaciones de paz, a partir de 1990 condujo lo que habían sido hasta ese momento encuentros de diálogo a una fase de negociación política [Véase Ramos, 1993: 187-196]. A una década de iniciadas las hostilidades, la dinámica guerra-negociación empieza a imbricarse de forma directa y explícita con el proceso y el sistema político electoral del país, y a condicionar dirigida y conscientemente aspectos específicos de la institucionalidad y la normatividad.18 Por vez primera, unas elecciones eran convocadas en el marco de la transformación gradual de los actores antisistema que fueron asumiendo la forma de futuros protagonistas del proceso político institucional.

Las elecciones de 1991 contribuyeron a generar "un espacio para hacer avanzar la solución negociada del conflicto" [CUDI, 1991a: 7]. Por un lado, se ampliaron aun más las opciones electorales con la incorporación del Partido Unión Democrática Nacionalista (UDN), de izquierda marxista, que no había participado en 1989 porque consideró "que seguían siendo (las elecciones) un componente legitimador del proyecto contrainsurgente" [C.A., 1991: 72]. Por otro, no obstante que no permitió que se votara en 19 municipios, el FMLN se abstuvo de boicotear militarmente los comicios e incluso difundió la idea del voto masivo con la consigna de que no votar favorecería a ARENA. Todo esto hizo que las elecciones de 1991 fueran un verdadero avance en el proceso de legitimación política de los resultados de la elección.

Estas elecciones, en las que se eligió a diputados de la Asamblea Legislativa, a los Concejos Municipales y a 20 diputados para el Parlamento Centroamericano,19 se realizaron bajo el mismo Código Electoral aprobado

 

18. El mejor ejemplo de esto se observa en la coyuntura de la negociación y aprobación de las reformas constitucionales entre marzo y abril de 1991. Pese al momento, los temas de la negociación condicionaron la agenda legislativa, y los tiempos legislativos condicionaron la celeridad de la negociación.

19. Bajo el Decreto Legislativo No. 67 del 1 de septiembre de 1988 publicado en el Diario Oficial No. 185, Tomo 300 del 7 del mismo mes y año se ratificó el Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano. Según Decreto Legislativo No. 693, publicado por el Diario Oficial No. 17, Tomo 310 del 25 de enero de 1991, se aprovechaba la ocasión de las elecciones para elegir a los 20 diputados del parlamento.

Cuadro II.12
RESULTADOS DE LAS ELECCIONES LEGISLATIVAS, 1991

Partidos

Votos válidos

%

No. de escaños

ARENA

466,091

44.33

39

PCN

94,531

8.99

9

PDC

294,029

27.96

26

AD

6,798

0.65

0

MAC

33,971

3.23

1

CD

127,855

12.16

8

UDN

28,206

2.68

1

Total

1,051,481

100.00

84

Fuente: Córdova, 2003.

en 1988, pero incorporando las reformas que fueron propuestas por la comisión interpartidaria (decreto legislativo No. 670),20 en las que entre otras cosas, se estipulaba adoptar circunscripciones electorales que coincidieran con los departamentos y municipios, y una circunscripción nacional que correspondiera al territorio de la república; se ampliaba el número de diputados a 84, 20 por circunscripción nacional y 64 por circunscripciones departamentales, todos por el sistema de cociente electoral. Así mismo se elevaba el porcentaje de votos mínimos necesarios para no cancelar la inscripción de un partido, del 0.5% al 1% [OEA, 1991: 226]. En cuanto a la participación ciudadana, se registraron 1,153,013 votos, un poco más que en las presidenciales de 1989. Los resultados dieron la victoria a ARENA con 39 diputados; el PDC, 26; el PCN, 9; CD, 8; MAC, 1; y UDN, 1. En cuanto a las municipalidades, ARENA ganó 177, el PDC ganó 70, el PCN, 14 y finalmente el MAC se adjudicó sólo 1 municipio [Spence y Vickers, 1994: 11].

Dos elementos que marcaron diferencias en estos resultados fueron, en primer lugar la pérdida de la mayoría legislativa simple por parte de ARENA y, en segundo, la presencia parlamentaria de CD y de UDN. Ambos fueron factores que permitieron hacer de la Asamblea Legislativa un foro político más plural y representativo.

Con todo, el proceso siguió observando una deficiente organización, lo que se reflejó en anomalías legales, administrativas y logísticas. Específicamente, hubo una apertura tardía y cambios de última hora en

 

20. Publicado en el Diario Oficial No. 286, Tomo 309 del 20 de diciembre de 1990.

las mesas de votación, y tanto los listados como el padrón electoral estuvieron incompletos. Por su parte, los observadores internacionales, a pesar de haber endosado el proceso, señalaron problemas de disposición a colaborar con su misión por parte de instancias de gobierno [Ver Acevedo, 1991: 153-156]. Finalmente, la competencia interpartidaria quedó marcada por los hechos de violencia y amenazas de que fueron objeto fuerzas de izquierda. Nada de esto, empero, restó el significado político de unas elecciones que parecían estar consolidando la legitimidad del mecanismo electoral.

G. Transformación política, sistema partidista y participación electoral

Como se ha indicado atrás, los procesos electorales que se realizaron en la década de los noventa fueron más transparentes que los ejecutados en la década anterior, y dieron la pauta para que el fraude electoral se desvaneciera como tema o problema obligado de esos actos. A su vez, la exclusión y/o autoexclusión de algunos actores de la vida electoral, no obsta a señalar que aún en el contexto de guerra, el sistema se fue abriendo a nuevos actores de la izquierda no armada. La introducción de estos nuevos actores se daría hasta 1989, por lo que el sistema de partidos conformado en el período 1982-1988 adolecería de una representación limitada del espectro de fuerzas políticas. En este sentido, se tendría que hablar de dos niveles de competencia política: El real y el formal.21

En el nivel de competencia política real, la izquierda estuvo presente aunque no lo haya hecho directamente en el campo electoral. "Además, el no haber participado en las elecciones no significa que no incidiera sobre las mismas" [Córdova, 1992]. En el nivel formal, bajo el cual se construye y analiza el sistema de partidos, la competencia se daría en una distancia ideológica entre el centro y la derecha, excluyendo a la izquierda. Por tanto, en el plano formal, el sistema de partidos prevaleciente entre 1982 y 1988 se caracterizó por ser un sistema bipolar, es decir, centrado en dos polos con tres partidos relevantes, y con un alto nivel de polarización.

 

21. Un primer esfuerzo de análisis y caracterización del sistema partidario de la época de los ochenta en El Salvador en donde se discute, entre otras cosas, el dilema de la competencia real y formal, y la ubicación en el espectro ideológico de los partidos, se puede encontrar en Córdova [1992].

Como se puede apreciar en el diagrama II.1, este sistema de partidos estuvo compuesto en esencia por 15 partidos políticos. Esta cantidad de partidos le otorgó un carácter multipartidista al sistema. Sin embargo, este sentido multipartidista se torna relativo si se toman en cuenta dos aspectos:

a) De estos 15 partidos políticos, 10 contendieron en los cuatro procesos electores (1982, 1984, 1985, 1988). De éstos, sólo 4 habían sido constituidos y participaron en elecciones previo a la crisis política de los ochenta: Partido Acción Renovadora (PAR), PDC, PCN y PPS. Los restantes 6 fueron creados en esta etapa, lo cual significa decir que se trata en esencia de representaciones partidarias de nuevo tipo. Ahora bien, de los 4 partidos que habían participado en elecciones previas al conflicto, sólo 2 contendieron en todos los procesos electorales: PDC y PCN.

b) Dado que la izquierda no participaría sino hasta las elecciones de 1989, se puede decir que no todas las corrientes político-ideológicas estuvieron presentes. Por tanto, en estas elecciones sólo el espectro político de la centro–derecha a la extrema derecha estuvo presente.

Observando los resultados de las elecciones en este período, puede apreciarse que, a pesar del gran número de partidos, la competencia giró en torno a dos partidos (PDC, ARENA), siendo evidente un alto nivel de polarización y antagonismo entre ambos. Por tanto, la existencia de dos polos le otorga al sistema de partidos una configuración bipolar. Sin embargo, es preciso señalar que este sistema, que gira alrededor de dos polos, tuvo tres partidos que fueron relevantes: PDC, ARENA y PCN. Relevantes, en el sentido de que cada uno tuvo un gran potencial para formar coaliciones, lo que implicaba que cualquiera de estos partidos habría sido necesario para la formación de una coalición mayoritaria; y aparte, sólo estos tres tuvieron potencial de chantaje, en el sentido de

Cuadro II.13
ÍNDICE N* NÚMERO EFECTIVO DE PARTIDOS ELECTORALES, 1982-1991

Año electoral

1982

1984

1985

1988

1989

1991

Índice N

3.4

3.2

2.7

2.7

2.4

3.3

(*) El número efectivo de partidos puede ser calculado tanto a partir de los votos como de los escaños mediante las fórmulas N= 1/Vi2 o N=1/Si2, donde Vi y Si son las proporciones de votos y escaños del i-ésimo partido.
Fuente: Artiga, 2000: 125.

Diagrama II.1
EL SALVADOR: EVOLUCIÓN DE LOS PARTIDOS POLíTICOS
ACTIVOS EN EL CAMPO ELECTORAL
, 1989-1991

image

que cualquiera podía afectar las tácticas de la competencia partidista. El cuadro II.13 muestra el número efectivo de partidos. Como puede apreciarse, salvo para el caso de 1989, el valor de N siempre estuvo más cerca de 3 que de 2, lo cual sugiere la existencia de tres partidos relevantes. Sin embargo, como se argumenta, se produce una configuración bipolar y en torno a estos dos polos se desarrolla una polarizaron del sistema.

Por otra parte, el alto nivel de polarización, el cual osciló entre la centro-derecha y la extrema-derecha, provocó que la dirección de la competencia política se tornara centrífuga. Es decir, la competencia política de los partidos en esta etapa se caracterizó por "desarrollar un proceso sostenido de radicalización y división del electorado" [Córdova, 1992: 37], lo que restringió por un lado, la posibilidad del desarrollo de partidos de centro, y por otro, la dificultad de generar consensos.

Para las elecciones de 1989 con la participación de tres partidos (MNR, PSD, MPSC) de izquierda moderada, y en 1991 con la introducción de la UDN, el espectro político se ampliaría relativamente. Sin embargo, dadas las circunstancias y las limitaciones estructurales del sistema político, la dinámica de la confrontación política no se modificaría. Es decir, la caracterización del sistema de partidos para el período 1989-1991 siguió siendo bipolar (PDC y ARENA siguen siendo los polos), aunque con cuatro partidos relevantes: Tres partidos y una coalición; manteniendo además un alto nivel de polarización. No sería sino hasta la conversión del FMLN en partido político en 1992, cuando el espacio formal de la competencia política se vincularía de manera total con el espacio real. El diagrama II.1 es un esfuerzo por presentar una síntesis de la evolución de los 15 partidos políticos que han participado en los procesos electorales de la década de los ochenta e inicios de los noventa.

Más allá de este dinamismo partidario, las transformaciones durante la década de los ochenta afectaron sensiblemente factores nucleares del sistema de partidos. Así, por ejemplo desaparece la figura del partido oficial como instancia de delegación administrativa del gobierno mediada por el estamento militar; aparece un partido que representa los sectores del capital (ARENA) que disputan directamente el acceso al poder del gobierno en la arena electoral; y finalmente si bien la disputa puede ser interpretada como una lucha por el estilo de administración de la contrainsurgencia, se establece una polarización partidaria, ya mencionada, entre la reforma (PDC) y la reacción (ARENA), que encuentra su correlato en la distribución de poder en las diversas instancias del Estado y cuyos términos de enfrentamiento van variando muy dinámicamente en la década.

En definitiva, la dinámica partidaria, la participación electoral de los ciudadanos y los eventos electorales mismos parecen indicar que, pese a la guerra y un pluralismo limitado, en los ochenta no hubo un deterioro sustancial de la credibilidad del instrumento electoral. Por el contrario, el mecanismo electoral se fue perfilando en sectores importantes de la población como una mediación necesaria para el acceso al poder formal del Estado. Al iniciar la década de los noventa, la aceptación de los resultados electorales y de la lucha electoral como medio legítimo de acceso al poder, eran parte de los factores indicativos de que nuevas condiciones políticas se estaban estableciendo en el país.

2.2. EL PROCESO DE NEGOCIACIONES DE PAZ

A. El escenario de la guerra y los actores

Tras 12 años de guerra civil, la firma de los Acuerdos de Paz el 16 de enero de 1992 entre el gobierno y el FMLN, se constituye en el acontecimiento más importante del proceso político salvadoreño de la segunda mitad del siglo XX.

Esta guerra, que se desarrolló entre 1981 y 1992, tuvo sin duda múltiples detonantes. Como se indicó en la sección 2.1, en el orden interno, fue el resultado de la conflictividad social generada por el sistema socio-político y económico excluyente que no sólo impidió la participación social en los frutos del crecimiento económico, sino también deslegitimó el sistema democrático al recurrir al fraude electoral, la represión y el golpe de Estado para acallar la voluntad y demandas ciudadanas. En el orden externo, la guerra fue favorecida por las visiones propias del conflicto este-oeste que radicalizaron posiciones y limitaron las alternativas de solución. El triunfo de la revolución sandinista, como hecho externo cercano al proceso salvadoreño, fue también un catalizador que aceleró el enfrentamiento.

El cúmulo de situaciones políticas y económicas derivadas de una secular exclusión y de un clima internacional propenso a reforzar conflictos, no tardaron en producir reacciones de violencia en el país. La imposibilidad de transformación social por la vía de la legalidad, dio pie no sólo a una cada vez más extendida aceptación de los medios extralegales, sino también al afianzamiento de radicalismos que hicieron su parte en la prolongación del conflicto. Como lo expresa un ex dirigente de la insurgencia: "La ideología cerrada e inapelable de la dominación, abrió espacio a la ideología–también cerrada y dogmática–de la revolución" [Samayoa, 2002: 35]. En definitiva, el inicio del enfrentamiento armado se enmarcó también en una sobredeterminación de las visiones propias del conflicto este-oeste en la comprensión del conflicto interno y en sus caminos de solución.

Iniciada la década de los ochenta, y la guerra que la caracterizó, el escenario de los proyectos políticos en disputa era bastante claro. Por un lado el proyecto revolucionario, formado por la alianza FMLN/FDR, el cual, si bien podía incorporar algunas divergencias de visión, buscaba un cambio profundo en el sistema socio-político. Por el otro, el reformista contrainsurgente, impulsado durante la mayor parte de la década por el PDC, con una alta participación de la Fuerza Armada y con el soporte político y militar del gobierno de Estados Unidos. Durante el curso de la guerra, Estados Unidos proporcionó US$4.5 mil millones de ayuda económica al país y un poco más de mil millones de dólares en ayuda militar [véase Corum, 1999].

Lo cierto es que este escenario, al tiempo que definió los proyectos, los actores y la intensidad de la confrontación militar interna, fue generando también la necesidad de ensayar caminos de solución no bélica. Como se verá más adelante, si bien los tiempos y la profundidad de los procesos de diálogo entre las partes, estuvieron durante toda la década sobredeterminados por los tiempos y requerimientos de la guerra, la solución política fue encontrando condiciones de viabilidad.

En la solución negociada de la guerra también intervinieron múltiples factores, tanto externos como internos. Y, de igual forma que en sus

Cuadro II.14
AYUDA MILITAR DIRECTA ESTADOUNIDENSE HACIA EL SALVADOR, 1980-1990
(En $ millones
)

Image

orígenes, el carácter doméstico del conflicto tuvo un importante peso en el alcance de la solución negociada, pues:

"La negociación fue posible debido al equilibrio militar de carácter estratégico, en el que ninguno de los dos bandos tenía la capacidad de infringir una derrota militar a su contrario. Desde el punto de vista político, esto se expresó como una crisis de hegemonía en la que los principales actores tenían capacidad de veto o habían sido efectivos en neutralizar las iniciativas de otros, pero carecían del suficiente poder para imponerse o imponer su proyecto sobre el resto de los actores políticos. Debido principalmente a la imposibilidad de una victoria militar por ninguna de las dos partes, es que el eje fundamental del conflicto de poder se traslada al escenario político." [Córdova, 1993: 16].

Por ello, la única vía para superar el equilibrio y llegar a una solución entre las partes, sería a través de las negociaciones.

B. El proceso de diálogo y negociación

El proceso de diálogo-negociación está dividido en dos períodos. El primero está caracterizado por su extensión temporal, la formalidad de los contenidos de agenda y los pocos resultados; el segundo mas bien se caracteriza por un uso intensivo del tiempo de la negociación, por la profundidad de los contenidos y los resultados alcanzados.

La fase de diálogo sin negociación: De La Palma (1984) a la ofensiva de 1989

Se inició el diálogo cuando la guerra civil llevaba ya cuatro años. Si bien desde 1981 el FMLN había intentado comenzar un diálogo con el gobierno, éste último no aceptaría sino hasta después de siete meses de haberse celebrado las elecciones presidenciales de 1984. Este primer encuentro público iniciado en La Palma fue posibilitado por la nueva fase de la liberalización política por la que atravesaba el país, la cual a su vez, permitió la reaparición pública del movimiento social en el escenario socio-político nacional.22

 

22. Para 1983 y, sobre todo, 1984, se perfiló un proceso de reaparición pública del movimiento social en el escenario socio-político nacional, que se centró sobre todo en la actividad sindical y, sólo marginalmente, en otras formas de organización como las Comunidades de Base. El trienio 1984-86 se constituyó en el escenario en que se reactivaron con claridad las luchas sociales, especialmente en su vertiente gremial sindical: Las plataformas de los movimientos laborales y populares empezaron a reflejar una novedosa combinación de reivindicaciones económicas y políticas, en 1985 los sectores sindicales destacaron su interés por promover un Foro Nacional que contribuyera a fortalecer el proceso de diálogo y negociación. Pero en 1986 se dio el acontecimiento más relevante que fue la estructuración de una intergremial orientada a impulsar la solución política a la guerra: La Unión Nacional de Trabajadores Salvadoreños (UNTS). De igual forma, también se constituyó la Unión Nacional Obrera y Campesina (UNOC), organismo originalmente concebido como una respuesta ante la necesidad política de cooptación social que en esos momentos experimentaba el partido en el gobierno (PDC) [véase Ramos, 2002a].

Cuadro II.15
REUNIONES A LO LARGO DEL PROCESO DE DIÁLOGO-NEGOCIACIONES ENTRE EL GOBIERNO Y EL FMLN (OCTUBRE 1984-OCTUBRE 1989)

Fecha

Lugar

Temas abordados y consensuados

15 de octubre de 1984

La Palma, El Salvador

Crear una comisión u organismo mixto.
Posibilitar la humanización del conflicto.
Desarrollar mecanismos para incorporar a todos los sectores en la búsqueda de la paz.
Celebrar otra reunión en la segunda quincena de noviembre.

30 de noviembre de 1984

Ayagualo, El Salvador

Aprobar las normas de procedimiento de la comisión especial.
Facilitar el libre movimiento de las personas y vehículos civiles entre el 22 de diciembre y el 3 de enero. Continuar con el diálogo para el logro de la paz (sin fijar fecha).

19 de septiembre de 1987

Sesori, El Salvador

A la reunión asistieron delegados del gobierno y el presidente Duarte. No llegaron los representantes de la guerrilla.

4-5 de octubre de 1987

Nunciatura Apostólica de San Salvador

Reiterar el respaldo y apoyo a los esfuerzos de paz que se expresan en Esquipulas II.

13-15 de septiembre de 1989

México

Acuerdo de México, que dota de carácter permanente al diálogo.

16-18 de octubre de 1989

San José, Costa Rica

Por primera vez representantes de la Fuerza Armada se sumaron a la comisión gubernamental. El tema fue el cese al fuego.

Nota: Durante este período se efectuaron múltiples reuniones preparatorias cuya finalidad era acordar las cuestiones logísticas y de seguridad de las partes. Aquí se incluye la ronda de Sesori, a pesar de no haberse efectuado, por haber sido ampliamente difundida.
Fuente: Revista Estudios Centroamericanos, (varios años). "Crónica del mes."

Este período que duró de 1984 a 1989 no arrojó acuerdos sustanciales que conllevaran a la solución del conflicto. En efecto, todas las iniciativas de diálogo y los esfuerzos de paz generados en esta etapa estuvieron caracterizados por una densa muralla de argumentos ideológicos y consideraciones jurídicas que no fue posible desarticular.

El FMLN demandaba participación en el poder y la creación de un gobierno provisional de amplia participación, como propósito fundamental de cualquier esfuerzo de diálogo. Por su parte, el gobierno y los militares demandaban que la guerrilla depusiera las armas, acatara el ordenamiento jurídico vigente y se incorporara al proceso democrático como condición para cualquier esfuerzo de diálogo y entendimiento político. Estas posiciones sin duda colocaban límites insuperables para cada uno de los contendientes. Sin embargo, la invitación que en 1984 el presidente Duarte formuló al FMLN/FDR para reunirse en La Palma, constituyó un paso importante al admitir tácitamente la legitimidad del movimiento revolucionario como parte beligerante y como interlocutor legítimo para buscar una salida política al conflicto. Debido a la falta de convergencia de las posturas de las partes, tanto las rondas de diálogo como las preparatorias resultaron sin acuerdos sustantivos (en el cuadro II.15 se presentan sólo las rondas de diálogo). Sin embargo, en buena medida debido a las gestiones de actores regionales, como los grupos de Contadora y de Lima, las rondas de diálogo efectuadas entre 1984 y 1987 lograron llegar a acuerdos mínimos de procedimiento: "(...) el proceso de paz quedó reducido mas bien a un diálogo entre las partes orientado a discutir la mecánica y la presentación de las propuestas unilaterales de cada parte, sin proceder nunca en realidad a la fase de negociaciones" [Córdova, 1993: 36]. Ejemplo de ello fue la creación de comisiones en La Palma, la aprobación de normas de procedimiento en Ayagualo y la búsqueda de mecanismos de negociación en la Nunciatura.

Entre 1984 y 1987 las posturas enfrentaron el dilema sobre si eran negociaciones primero y elecciones después, o si las elecciones eran el instrumento central para dirimir el conflicto de poder. "Dicho de otra manera, el debate giraba en torno a si el sistema político era democrático o en proceso de transición hacia una forma más democrática de gobierno; o si el régimen era esencialmente autoritario, cubierto con una fachada democrática debido a la realización de procesos electorales." [Córdova, 1993: 24]. Como se mencionó en un principio, la oferta del gobierno consistió en procurar la incorporación de los insurgentes al ordenamiento constitucional vigente, ofreciendo a cambio la amnistía de los delitos imputados. Esta visión gubernamental estuvo fundada en la idea de que las causas que motivaron la guerra habían desaparecido, ya que se había producido un profundo cambio (la nueva Constitución 1983 y las elecciones de 1984) que daba paso a la democracia. Por el contrario, el FMLN sostenía que las causas seguían vigentes y que, por lo tanto, la deposición de las armas y la presentación a elecciones en condiciones de inseguridad no se podía dar, por ello exigían un proceso negociador previo a las elecciones que diera como resultado un gobierno de transición con participación rebelde y cuya principal tarea fuera la preparación y convocatoria a elecciones.

Para finales de 1987, los gobiernos centroamericanos firmaron el Acuerdo de Esquipulas II, el cual dinamizó en la región los procesos de paz que parecían estancados. No obstante las acciones encaminadas a la implementación de dicho acuerdo, éste enfrentó serios reveses, en parte, debido a su pretensión de homogeneizar las causas de los conflictos en los países de la región. El rédito más importante de Esquipulas II fue la apertura política que promovió, contribuyendo en El Salvador a que en 1987 retornaran los líderes del FDR, considerado el ala política o no armada de la insurgencia. Tal hecho implicó que la conducción del proceso de diálogo-negociación quedara en manos exclusivas del FMLN, pues los actores del FDR se incorporarían a la palestra electoral participando activamente como Convergencia Democrática (CD)23 en las elecciones de 1989. Con todo, la dinámica de la guerra, seguía siendo la lógica dominante del proceso político.

En el terreno socio-político, en este estadio del proceso de diálogo (1987-1988), después de un primer proceso de reactivación, las fuerzas o movimientos sociales experimentaron algunas variaciones. En primer lugar, frente a lo que habían sido sus posiciones en la etapa previa, en momentos de esta fase, dichas fuerzas expresaron altos niveles de radicalización política poco favorable al apoyo social al diálogo, situación que sólo varió de manera sustantiva en 1988 con el proceso de organización del Foro de Debate Nacional y la estructuración del Comité Permanente del Debate Nacional ese mismo año. En segundo, una disminución en su capacidad de movilización. En tercero, fue la aparición de un nuevo actor social: El movimiento de pobladores. Entre las estructuras organizativas más importantes de este movimiento se encontraron el Consejo de Comunidades Marginales (CCM), el Consejo Coordinador de Comunidades (CCC) y la Unión Nacional de Damnificados de El Salvador (UNADES) [Ramos, 1993: 143]. Con estas expresiones organizativas, se estaba

 

23. Integrada por el MNR, MPSC y el PSD.

renovando un movimiento al que la guerra había anulado a inicios de la década.

La ofensiva militar lanzada por el FMLN en noviembre de 1989 sirvió para romper el impasse en el que se encontraba el proceso de diálogo.24 La posibilidad de que la lógica de lo político empezara a subordinar la lógica militar se dio desde que las partes llegaron a la constatación de un virtual empate o equilibrio militar que abría la necesidad de entendimiento entre las partes. Así, la consecuencia más importante de la ofensiva guerrillera de noviembre de 1989, fue haber mostrado la imposibilidad de una solución militar al conflicto. William LeoGrande describe el impacto de la ofensiva guerrillera de la siguiente manera:

"Como la ofensiva de Tet en 1968 por la guerrilla vietnamita, la ofensiva del FMLN fue más una victoria política que militar. Aunque no alteró fundamentalmente el balance militar, puso en tela de duda la lógica de Washington. La fortaleza y tenacidad de la ofensiva destruye la ilusión de que el ejército salvadoreño ganaba la guerra, y la respuesta brutal del ejército destruye la ilusión de que la democracia salvadoreña inhibía a los uniformados. La ofensiva demostró claramente que la guerrilla no estaba derrotada." [LeoGrande, 1998: 571].

La ofensiva guerrillera y más precisamente la contraofensiva con que la Fuerza Armada reaccionó a ella, desarticuló los espacios políticos que los sectores democráticos habían conseguido abrir. Sin embargo, visto en retrospectiva: "La ofensiva puede ser considerada exitosa (...) si el objetivo era obligar al gobierno a sentarse a negociar su integración al proceso político nacional, al dar por descontado que su derrota militar no era posible a corto plazo." [CUDI, 1990b: 22]. Semanas después del inicio de la ofensiva, representantes del FMLN primero, y los presidentes centroamericanos después,25 solicitaron a Naciones Unidas que efectuara las acciones necesarias para reiniciar el diálogo entre el gobierno de El Salvador y el FMLN, lo cual abriría las puertas a la fase de negociaciones, propiamente tal.

La fase negociadora: De Ginebra a la firma de la paz (abril 1990-enero 1992)

Contrario a la anterior, la segunda etapa es concentrada en tiempo, intensa en la agenda de discusión y genera los acuerdos necesarios que

 

24. 11 de noviembre de 1989. Ésta fue su mayor ofensiva militar en los 10 años de guerra.

25. Declaración de Costa del Sol, diciembre de 1989.

garantizan la firma de la paz y el proceso de pacificación. Dos dinámicas coyunturales se van a conjugar para abrir, con muchas dificultades y resistencias, el espacio necesario para la discusión de enfoques alternativos,

Cuadro II.16
REUNIONES Y ACUERDOS A LO LARGO DEL PROCESO DE NEGOCIACIONES ENTRE EL GOBIERNO Y EL FMLN (ABRIL 1990-ENERO 1992)

No.

Fecha

Lugar

Acuerdo alcanzado

1

4 de abril de 1990

Ginebra, Suiza

Acuerdo para el inicio de las negociaciones con la mediación de las Naciones Unidas

2

16-21 de mayo de 1990

Caracas, Venezuela

Agenda general y calendario del proceso de negociación

3

19-25 de junio de 1990

Oaxtepec, México

 

4

20-26 de julio de 1990

San José, Costa Rica

Acuerdo sobre derechos humanos

5

17-22 de agosto de 1990

Costa Rica

 

6

13-18 de septiembre de 1990

San José, Costa Rica

 

7

28-31 de octubre de 1990

México, D.F.

 

8

3-5 de enero de 1991

México

 

9

1-2 de febrero de 1991

México

 

10

19-20 de febrero de 1991

Costa Rica

 

11

21 de marzo de 1991

México, D.F.

 

12

4-27 de abril de 1991

México, D.F.

Acuerdo sobre reformas constitucionales o acuerdo de México

13

14-17 de mayo de 1991

México

 

14

25 de mayo–2 de junio de 1991

Caracas, Venezuela

 

15

16-22 de junio de 1991

Querétaro, México

 

16

9-11 de julio de 1991

México, D.F.

 

17

16-25 de septiembre de 1991

Nueva York

Acuerdo de Nueva York

18

12-22 de octubre de 1991

México, D.F.

 

19

3-13 de noviembre de 1991

México, D.F.

 

20

25 de noviembre-11 de diciembre de 1991

San Miguel Allende, México.

 

21

16-31 de diciembre de 1991

Nueva York

Acta de Nueva York I

22

2-13 de enero de 1992

Nueva York

Acta de Nueva York II

23

16 de enero de 1992

México, D.F.

Firma de los acuerdos finales de paz

Fuente: Córdova, 1993: 114.

orientados al logro de la paz: La dinámica internacional, que fue el escenario del fin de la confrontación este-oeste; y la dinámica nacional, configurada tanto por el ascenso de ARENA y de un sector del poder económico al gobierno, así como por la ofensiva guerrillera que evidenció la imposibilidad de una solución militar al conflicto. La conjunción de estas dinámicas permitió la incorporación de la Organización de Naciones Unidas (ONU) como ente intermediador que se constituye en el motor que dinamiza y articula el proceso de negociación.

La integración de Naciones Unidas contribuye también a la apertura de espacios de expresión que son aprovechados por los movimientos sociales para relanzar esfuerzos importantes al menos hasta 1991. Así lo muestran las gestiones impulsadas por el Comité Permanente del Debate Nacional (CPDN),26 como la conformación y el trabajo realizado por una nueva instancia denominada "Intergremial", que fue creada tras los acuerdos de Ginebra con el objeto de fomentar la concertación social. Con todo, pese a sus acciones y esfuerzos, lo cierto es que al concluir 1991 el proceso de negociación por la paz quedó prácticamente cerrado sin que las instancias organizativas de la sociedad civil fueran parte de la mesa de negociación. En este sentido, su aporte al proceso de pacificación "fue definido por su calidad de fuerzas de presión y promoción de la solución política, y no por ser actores deliberantes" [Ramos, 1993: 187-196].

En este segundo período se pueden distinguir cuatro "momentos" en las negociaciones. El primero va desde la firma del Acuerdo de Ginebra (abril 1990), hasta el impasse en el tema de la Fuerza Armada (octubre 1990). El segundo se inicia con el acuerdo sobre los cambios en los procedimientos y mecánica de las negociaciones (octubre 1990) y termina con el acuerdo sobre las reformas constitucionales en abril de 1991 o Acuerdo de México. El tercero va desde la firma del acuerdo sobre las reformas constitucionales o Acuerdo de México (abril 1991) hasta la firma del Acuerdo de Nueva York (septiembre 1991). El último va desde la firma del Acuerdo de Nueva York (septiembre 1991) hasta la firma de los Acuerdos de Paz en enero de 1992 en el palacio de Chapultepec, México.27

 

26. La Iglesia Católica promovió un debate nacional, del cual se constituyó el CPDN. Véase: Ramos, 1993: 187-196.

27. Esta caracterización de las etapas ha sido tomada de Córdova, 1993: 51.

El primer momento: El nudo de la Fuerza Armada y el cese de fuego (abril-octubre de 1990)

Antes de la reunión de Ginebra, y teniendo como trasfondo la ofensiva del FMLN de 1989, la participación de la ONU no estaba definida: Mientras que el gobierno proponía que su acción debía limitarse a participar como testigo, el FMLN proponía que jugara un rol activo como mediador. Finalmente, en el "Acuerdo de Ginebra" del 4 de abril de 1990, las partes se comprometieron a realizar el proceso de negociación bajo los auspicios del Secretario General de manera continua e ininterrumpida. De aquí en adelante el proceso cobraría un nuevo impulso y un carácter más propositivo.

El papel que la ONU desarrollaría en El Salvador sería en una doble dirección. Por un lado, frente a la comunidad internacional, trataría de favorecer una correlación de fuerzas que ayudarían a la solución del conflicto. Por ello se formó el Grupo de Amigos del Secretario General integrado por México, Colombia, España y Venezuela. Por otro lado, frente a la dinámica interna, en su carácter de intermediador desarrollaría las siguientes responsabilidades: a) Facilitador del diálogo, ante los impasses producidos; b) aportación y asesoramiento técnico; y c) verificación de los acuerdos a través de la misión ONUSAL.

El Acuerdo de Ginebra sirvió de base para la "Agenda general y calendario del proceso completo de negociación", suscrito el 21 de mayo de 1990 en la ciudad de Caracas. Esta agenda definiría en lo sucesivo el marco y los tiempos de las negociaciones. Los temas de la agenda acordada fueron: Fuerza Armada, derechos humanos, sistema judicial, sistema electoral, reforma constitucional, problema económico social y verificación por las Naciones Unidas. El siguiente encuentro tuvo lugar en Oaxtepec (México) entre los días 19 y 25 de junio. Esta reunión comenzó abordando lo que había sido definido como el primer punto de la agenda de Caracas: La depuración de la Fuerza Armada. La parte gubernamental propuso el fin de la lucha armada y la incorporación del FMLN a la vida política, como requisito indispensable para lograr cualquier acuerdo. El FMLN por su parte, proponía la reducción, reestructuración y depuración de las fuerzas militares y de seguridad. Dada la divergencia de posiciones, no hubo más acuerdo que el establecimiento de la fecha y el lugar de la próxima reunión que fue en San José, Costa Rica, los días 20-26 de julio.

En la nueva reunión tampoco se pudo negociar el tema de la Fuerza Armada. Sin embargo, antes de abandonar el debate, el delegado de la ONU, Álvaro de Soto, logró centrar la discusión en el segundo punto de la agenda: Los derechos humanos. En este punto, se logró el compromiso de las partes de garantizar el irrestricto respeto a los derechos humanos. En el "Acuerdo de San José sobre derechos humanos", se estipuló también la creación de una misión verificadora de la ONU, la cual daría paso a la Misión de Observadores de Naciones Unidas en El Salvador (ONUSAL), con un mandato específico de un año. "Se trataba de un papel sin precedentes para las Naciones Unidas, pues no sólo intervendría en los asuntos internos de un país miembro, sino que lo haría en términos que sobrepasaban su papel tradicional de mantenimiento de la paz." [Oliver, 2000: 72].

La firma de este acuerdo representó un gran paso tanto en el proceso de negociaciones, como en el camino hacia la reducción y eliminación de las violaciones de los derechos humanos. Este acuerdo:

"Genera esperanzas sobre posibles soluciones para los problemas más apremiantes de derechos humanos. Sus disposiciones apuntan hacia los vicios más escandalosos del Estado salvadoreño y hacia la humanización del conflicto de ambas partes. Todas estas iniciativas tienen potencial para ir desmontando las estructuras de terror y así, dar paso a un verdadero proceso democrático y pacificador." [IDHUCA, 1990: 597].

Retomando el curso de las negociaciones, ambas delegaciones vuelven a reunirse con la mediación de Álvaro de Soto en Costa Rica del 17 al 22 de agosto. El tema de discusión fue de nuevo, el relativo a la Fuerza Armada. En esta ocasión las posiciones de ambas partes se radicalizaron, el FMLN por su parte incorporó a las demandas de reducción, reestructuración y depuración de la Fuerza Armada, la exigencia de una desaparición total y gradual de la misma, simultánea a la del aparato militar insurgente [véase: Harto de Vera, 1994: 23]. La propuesta fue rechazada por el gobierno, y el presidente Alfredo Cristiani afirmó estar dispuesto a discutir la reestructuración y la depuración de la Fuerza Armada en términos de cantidad y calidad, pero no la existencia misma de la Fuerza Armada: "La existencia de la Fuerza Armada no está sobre el tapete de la discusión" [CUDI, 1990a: 8].

La próxima reunión se dio también en San José del 13 al 18 de septiembre de 1990 y una vez más fue imposible conseguir acuerdos, pues ambas delegaciones sostuvieron las mismas posiciones encontradas. A pesar de que no se llegó a ningún acuerdo, ambas delegaciones aceptaron la propuesta de reforma electoral elaborada por la comisión interpartidaria (que sería aplicada a partir de las elecciones de marzo de 1991) y decidieron un nuevo encuentro en México para el 4 de noviembre.

En síntesis este primer momento de la negociación se caracterizó por los pocos frutos que arrojó. El tema de la Fuerza Armada se había ya constituido como un factor que conducía al endurecimiento mutuo de posiciones. La posición gubernamental seguía siendo la misma sostenida por el gobierno democratacristiano, en el sentido de exigir un cese al fuego como requisito indispensable para negociar. El FMLN por su parte, exigía acuerdos políticos primero, para después negociar un cese al fuego.

El segundo momento: El giro obligado hacia las reformas constitucionales (octubre 1990-abril 1991)

En el reinicio de los contactos en este segundo estadio, se mantuvo la distancia de visiones en torno al tema sobre la Fuerza Armada. Sin embargo, un acuerdo de las partes permitió que el representante del Secretario General de la ONU desarrollara un papel más activo, y estuviera en posición de presentar propuestas en lo posible armonizadoras de las posiciones. La celebración de elecciones legislativas en marzo de 1991, la decisión del FMLN de no boicotearlas y, sobre todo, la obtención de ocho escaños en la Asamblea por parte de CD, crearon nuevas condiciones que facilitaron que el FMLN lanzara una propuesta en la que se planteaba una negociación intensiva y simultánea de diversos temas, entre los que estaban la reforma constitucional, el sistema judicial y el sistema electoral.

En la reunión del 21 de marzo de 1991 se acordó iniciar la negociación intensiva el 4 de abril en la ciudad de México, dejando abierta la fecha de su terminación, pero estimando la conveniencia de concluir el trabajo antes del 23 de abril, para dar tiempo a que la Asamblea Legislativa pudiera aprobar el paquete de reformas constitucionales negociadas, antes de terminar su período. El 4 de abril, las conversaciones giraron en torno a los temas del cese al fuego, Fuerza Armada y reformas a la Constitución, pero dado que el procedimiento de reformas a la Constitución requería de la aprobación del congreso saliente y la ratificación del entrante, las discusiones se concentraron en las reformas constitucionales. La Asamblea recién electa iniciaría sesiones el 1 de mayo, y la saliente concluía el 30 de abril. De tal forma que las reformas debían ser aprobadas antes del 30 de abril para poder ser consideradas por el nuevo congreso. Así, después de 23 días de intensas negociaciones y debates, el 27 de abril, Álvaro de Soto presentó una última propuesta que fue aceptada por las delegaciones, dando lugar al "acuerdo de México sobre Reformas Constitucionales", las cuales limitarían el poder de la Fuerza Armada e impondrían cambios en el sistema electoral y judicial. Este acuerdo se constituyó sin duda en el segundo paso, en este caso trascendental, de la negociación, y con él se allanaba el camino para el abordaje de temas que hasta ese momento entrampaban la negociación.

El tercer momento: El desentrampamiento (abril-septiembre 1991)

Alcanzados los acuerdos sobre reformas constitucionales, los encuentros continuaron a lo largo de 1991: México, del 14 al 17 de mayo; Caracas, del 25 de mayo al 2 de junio; Querétaro (México), del 16 al 22 de junio; Cuicuilco (México), del 9 al 11 de julio; y Nueva York, del 16 al 25 de septiembre. En términos de negociaciones concretas, este grupo de encuentros dio pobres resultados ya que las posiciones de nuevo tuvieron leves endurecimientos. El tema del cese al fuego y la reforma militar fue una vez más el centro del debate. El FMLN condicionó la firma de un cese de hostilidades al cumplimiento de la ratificación de las reformas constitucionales, suspensión de la ayuda militar norteamericana y concertación de acuerdos políticos sobre depuración, reestructuración y reducción de la Fuerza Armada–ya que en las reformas acordadas no logró incluir la desaparición del ejército–. Por el otro lado, el gobierno no aceptó la depuración de la Fuerza Armada y propuso dejar abierta la posibilidad de que efectivos de la Guardia Nacional (GN) y la Policía de Hacienda (PH) formaran parte de la nueva policía civil.

Mientras tanto, en el seno de Naciones Unidas, el 20 de mayo, se aprobó la creación de la Misión de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador (ONUSAL). Esta acción se convertiría en un importante hecho político que ayudaría a incrementar la confianza en el cumplimiento de los acuerdos. La misión fue instalada el 26 de julio de 1991. Su misión, en primera instancia fue verificar el cumplimiento del acuerdo sobre derechos humanos, y en tanto fueran alcanzados otros acuerdos, éstos serían incorporados a sus funciones de verificación. Debido a ello, la misión se agrupó en torno a cuatro componentes: a) División de derechos humanos, establecida para verificar el cumplimiento del acuerdo de San José; b) División policial, cuya función era garantizar la transición que consistiría en desmontar los cuerpos de seguridad existentes y formar la nueva Policía Nacional Civil (PNC); c) División Militar, destinada a la verificación del cese al fuego, del desmontaje militar y la desmovilización; y d) División Electoral,28 para la observación de todo el proceso electoral.

 

28. Esta división no estaba prevista en los acuerdos de Chapultepec. Su establecimiento se debió a la solicitud que hizo el gobierno en 1993 para que observara las elecciones de marzo de 1994.

Después de las reuniones en México se advirtió que el proceso negociador estaba perdiendo impulso, lo que arriesgaba la confianza que había generado Naciones Unidas. Se vio entonces la necesidad de que el Secretario General de la ONU, Javier Pérez de Cuéllar, se involucrara personalmente en el proceso. Es así que se invita al presidente Cristiani y a la Comandancia General del FMLN a reanudar el proceso de negociaciones en Nueva York, del 16 al 25 de septiembre. Aquí, la ONU presentó una propuesta cuyo elemento clave era la creación de una Comisión Nacional para la Consolidación de la Paz (COPAZ), de tal forma que "el cumplimiento de todos los acuerdos políticos alcanzados por las partes quedara sometido a la supervisión de la COPAZ". Tal comisión quedaría formalmente instalada el 11 de octubre.

En el marco de este encuentro, las partes flexibilizaron sus posiciones. En principio, el FMLN accedió a retirar su demanda de fusión de los dos ejércitos, o su integración a la Fuerza Armada. A cambio pedían su integración a la PNC. Si bien inicialmente el gobierno rechazó dicha propuesta, reconsideró su postura, aceptando discutir la participación del FMLN en la PNC.

El 25 de septiembre, ambas delegaciones firmaron el "Acuerdo de Nueva York". Del mismo se desprendía que temas como el cese al fuego, la depuración de la Fuerza Armada y la composición de la nueva PNC, debían seguirse trabajando. Sin embargo, lo importante del acuerdo estuvo en que se establecieron los parámetros para su tratamiento y resolución: Quedó formalmente establecida la Comisión Nacional para la Consolidación de la Paz (COPAZ) y se establecieron las líneas que delimitarían el proceso de depuración, reducción, los cambios en doctrina y sistema educativo de la Fuerza Armada, así como los elementos que serían claves para resolver los temas de la PNC y el económico social.29 Junto al texto de los "Acuerdos de Nueva York", se produjo también un documento de "entendidos" y una agenda de "negociación comprimida". En el primero, se definieron las funciones específicas de la COPAZ en los temas del sistema educativo de la Fuerza Armada, la Academia de Seguridad Pública y la PNC. En el segundo, se modificó la agenda de Caracas en un nuevo temario para el futuro de las negociaciones.

 

29. La postura inicial del FMLN de cambiar el modelo económico, no fue admitida por el gobierno, por ello, en el acuerdo se establece la creación de un Foro para la Concertación Económica y Social, el cual contaría con la participación de los sectores laboral, empresarial y gubernamental.

El cuarto momento: La recta final de la negociación (septiembre 1991-enero 1992)

Después de Nueva York, sin duda el punto más difícil era el cese del enfrentamiento armado. Sobre este tema y el afinamiento de los acuerdos de Nueva York, se centró el interés de las siguientes reuniones. En las reuniones que siguieron en México D.F. se llegó a acuerdos sobre doctrina, sistema educativo, superación de la impunidad, batallones de infantería, suspensión del reclutamiento forzoso, reubicación y baja, y verificación internacional. En torno al cese del enfrentamiento no hubo una posición definitiva, pero se aceptó la necesidad de discutir medidas encaminadas al desescalamiento del conflicto, con el fin de disminuir la violencia. Los sub-temas de la PNC, reducción de la Fuerza Armada y la subordinación al poder civil quedaron pendientes para ser retomados en rondas posteriores.

En este marco, luego de un receso, el gobierno y el FMLN reanudaron las conversaciones en San Miguel de Allende, México, el 25 de noviembre. La idea de las partes era convertir esta reunión en la última. Sin embargo, pese a los avances logrados, las presiones por parte del ejército y de grupos de derecha impedían superar el impasse sobre los temas de la PNC y la Fuerza Armada.

En este contexto, el 2 de diciembre de 1991 Estados Unidos y la Unión Soviética emitieron una declaración en la que exhortaban a las partes a lograr el cese al fuego. Por su parte, el "Grupo de Amigos" del Secretario General inició una intensa labor de cabildeo entre las partes, tratando de armonizar posiciones. Pero el 6 de diciembre, fue necesario que el Secretario de la ONU, Pérez de Cuéllar propusiera el traslado de las negociaciones a Nueva York con el objetivo de finalizar el conflicto. La reunión comenzó el 16 de diciembre tratando los temas de la PNC, la reducción del ejército y la incorporación del FMLN a la vida política. La presión por llegar a un acuerdo antes del 31 de diciembre se hacía más evidente al considerar que al final de ese día Pérez de Cuéllar dejaba su cargo como Secretario General de la ONU.

El día 26 de diciembre, las delegaciones comenzaron a abordar el tema del cese al fuego bajo la mediación de Marrack Goulding; el 30 de diciembre se abordó el tema socio-económico, bajo la asesoría del director de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Finalmente, el 31 de diciembre se firmó el "Acta de Nueva York I", en la que se estableció el cese del fuego definitivo a partir del 1 de febrero concluyendo el 31 de octubre de 1992. Se fijó para el 5 de enero otra reunión para negociar el calendario de ejecución de los acuerdos y la modalidad de la reincorporación del FMLN a la vida institucional.

Finalmente, tras las discusiones sobre el calendario de reducción de la Fuerza Armada y la modalidad de la incorporación del FMLN, el 13 de enero de 1992 se firmó en Nueva York el "Acta de Nueva York II", con la cual el gobierno y el FMLN alcanzaron acuerdos que finalizaron la negociación sobre los temas que habían quedado pendientes. De esta manera: "Queda allanado el camino para la firma del acuerdo de paz en la Ciudad de México el 16 de enero de 1992." [Córdova, 1993: 106].

En el Acuerdo de Paz de Chapultepec se estableció un período de transición de nueve meses, entre el primero de febrero y el 31 de octubre, durante el cual debían darse los siguientes pasos: Creación de la PNC, reducción drástica de la Fuerza Armada, y la transformación del FMLN en una fuerza política. Durante este período la guerrilla debía conservar sus armas, dentro de zonas definidas y bajo la supervisión de Naciones Unidas, como garantía de la implementación de los Acuerdos de Paz. Entre el 15 y el 31 de octubre de 1992, el FMLN debía destruir todas las armas en presencia y bajo la supervisión de Naciones Unidas.

En definitiva, como lo es en toda negociación:

"Cada una de las partes tuvo que hacer concesiones y obtener solamente una parte de sus demandas. Ambas partes tuvieron que irse moviendo desde sus posiciones iniciales, haciendo concesiones, para poder alcanzar los Acuerdos de Paz. La negociación como tal supuso un conjunto de acuerdos en el campo político, en el campo militar, y en el campo económico-social." [Córdova, 1994: 2-3].

Y es que, como una lectura más extensa lo señala, los acuerdos no pretendieron la anulación de todas las causas de la guerra y mucho menos de todas las causas del conflicto social [Ramos, 1996: 10], ya que no tuvieron las condiciones de posibilidad para hacerlo. El contenido y naturaleza del pacto suscrito, y el proceso generado por el mismo fue un hecho de naturaleza eminentemente política, entendiendo por ello que estuvo orientado, en lo fundamental, a la reforma de componentes de la superestructura jurídico-institucional y cuyos actores protagónicos se definieron por el criterio de participación en la lucha por el poder del Estado [Ramos, 1998b: 3]. En este sentido, otros actores sociales y políticos fueron sólo actores coyunturales y/o tangenciales y "los acuerdos en materia económico-social sólo fueron un elemento estabilizador para garantizar la viabilidad del proceso político de pacificación" [Ramos, 1996: 11].

En sí, los acuerdos fueron un punto de inflexión que redefinió y profundizó el proceso de liberalización que desde el punto de vista formal venía gestándose desde la promulgación de la Constitución de 1983. Del desarrollo de sus temáticas, dependería en parte, el inicio de un proceso de reformas que viabilizarían la acción estatal y canalizarían institucionalmente las demandas e intereses del cuerpo de actores sociopolíticos. Partiendo de aquí, la implementación de la paz, en tanto eje de cambio social, se interrelacionaría con el fortalecimiento del proceso democrático del país. En este sentido, la descripción de los acuerdos y la implementación de los mismos serán estudiadas en las siguientes secciones, desde la perspectiva del fortalecimiento del Estado de Derecho, de la democracia representativa, de la participación y ampliación del espacio público, de la preeminencia del poder civil y de la cultura democrática.

2.3. EL ESTADO DE SITUACIÓN AL MOMENTO DE FIRMAR LA PAZ

A. Dos acontecimientos clave

El nuevo escenario sociopolítico y económico que caracterizaba la dinámica nacional en el momento que los Acuerdos de Paz se firmaron, fue sensiblemente marcado por dos acontecimientos que ameritan ser consignados para tener una mejor perspectiva de la coyuntura de aquel momento. Los mismos–acontecidos ambos en 1989–se perfilaron como los factores internos de mayor peso que permitieron el desencadenamiento de un contexto y un proceso acelerado de cambios políticos en la sociedad. Ellos son: a) El ascenso del primer gobierno del partido ARENA y el impulso de su política de reforma económica; y b) la ofensiva guerrillera desarrollada por el FMLN en el mes de noviembre.

Estos hechos y los procesos que se desencadenaron llevaron a que 1991 se constituyera en el punto de inflexión entre el conflicto armado y la posibilidad del entendimiento a través de la negociación. El proceso que se vivió durante 1991 posibilitó la activación de mecanismos que abrieron paso al establecimiento de compromisos serios. El Acuerdo sobre reformas constitucionales, el Acuerdo de Nueva York y el Acuerdo de San José sobre derechos humanos fueron, en conjunto, la base de apoyo para la continuidad de la negociación que culminó el 31 de diciembre con la firma del acta de Nueva York I, en la que se convino que el 1 de febrero de 1992 comenzaría el cese al enfrentamiento armado.

El ascenso de la Administración Cristiani

El ascenso del primer gobierno de ARENA trajo consigo importantes cambios económicos y políticos, que posibilitaron el camino hacia el entendimiento y la negociación. Dos elementos resultan de importancia para comprender el repunte de posibilidades de negociación que se abrieron con el ascenso de Cristiani.

En primer lugar, y como contexto histórico, se encuentra el desgaste sufrido por la Democracia Cristiana. Luego de cinco años y de sucesivos y reiterados propósitos de hacer el diálogo y la paz–principal objetivo de su gobierno–, la guerra persistía. El PDC se había mostrado incapaz de lograr la solución al conflicto. Aunado a esto, los problemas económicos que padecía la mayoría de la población (precariedad en el empleo, alza en el costo de la vida, escasez de recursos, etc.) eran evidentes y la masiva migración lo reflejaba en buena medida [Tapia, 1989: 83]. En segundo lugar, la nueva propuesta económica del presidente Alfredo Cristiani. La visión del sector de derecha que accedió al poder gubernamental implicaba sin duda un abandono del modelo de sustitución de importaciones o fundamentados en la vieja matriz agro-exportadora tradicional, pero sobre todo implicaba la necesidad de terminar el conflicto al más corto tiempo posible para poder llevar a cabo su nueva propuesta. Con el nuevo gobierno se inició un proceso de cambios en la línea de las reformas de corte neoliberal conocidas en el continente. En efecto, al poco tiempo de asumir el poder, el presidente Cristiani anunció un conjunto de medidas económicas que pusieron en evidencia dicha óptica de un programa centrado en dos objetivos: La recuperación del desarrollo económico y la reducción de los niveles de pobreza. Para hacer frente a este compromiso se puso en marcha el Plan de Desarrollo Económico y Social 1989-1994, basado en dos componentes: El plan económico y el plan social. El contenido del programa había sido elaborado por la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES), organización que aglutinaba entre sus socios fundadores a los principales líderes empresariales del país.30

Este nuevo modelo planteaba reducir el papel del Estado en la actividad productiva, y lograr una inserción diferente de la economía en los mercados internacionales. Por ello se aplicó, por un lado, un programa de estabilización con el objetivo de corregir los desequilibrios,

 

30. El presidente Cristiani era uno de los miembros fundadores y la mayoría de los integrantes de su comité económico provenían de dicha institución [Córdova, et al., 1998: 41-42].

liberalizar el tipo de cambio, establecer una mayor disciplina fiscal y adoptar una política monetaria restrictiva. Por otro lado, un programa de ajuste estructural para reformar diversos aspectos de la actividad pública, reorientando la economía hacia el exterior y convirtiendo al mercado en el centro de la actividad económica [CEPAL, 1993: 14]. En esencia estos dos programas formaban el componente económico. El componente social del programa buscaba crear bases para la erradicación de la pobreza. "El mensaje central de la estrategia social era hacer de El Salvador un país de propietarios" [Rivera Campos, 2000: 7]. La estrategia formulada se sustentaba en la focalización del gasto social hacia los más pobres, descentralización de los servicios sociales, subsidios y participación privada y comunal en la ejecución de proyectos. Ciertamente para poder llevar a cabo todo este plan de desarrollo se necesitaba voluntad política, pero sobre todo estabilidad social, que en pocas palabras requería la finalización de la guerra, y en este sentido el presidente Cristiani había anunciado desde un principio, su interés por la pacificación nacional. La guerra había pasado a ser uno de los obstáculos mayores y más evidentes para la ejecución y éxito de la reforma y estrategia neoliberal impulsada por el nuevo gobierno.

Un elemento importante vinculado a la implementación del nuevo modelo económico, era el apoyo de los distintos sectores productivos de mayor poder. Esta cercanía del nuevo gobierno con las élites empresariales fue un factor decisivo en términos de lograr mayor margen de maniobra y gobernabilidad; condición con que el gobierno saliente del PDC nunca logró contar y que le dificultó el desempeño de su gestión. Habiendo llegado al poder siendo la alternativa del sector privado, se diluyeron: "Todas las dificultades que la aplicación de la política económica había enfrentado en la década anterior ante el divorcio (...), entre la empresa privada y la administración demócrata cristiana." [Rivera Campos, 2000: 12]. La identificación entre la empresa privada y la nueva administración de Cristiani fue tan intensa desde el inicio del gobierno, que las oposiciones por parte del sector privado ante los programas de estabilización y ajuste estructural no existieron, y los costos que trajo consigo la reforma comercial, fueron asumidos sin mayor cuestionamiento por el sector privado.

La ofensiva de noviembre de 1989

La ofensiva de 1989 fue un hecho que redefinió buena parte de las posiciones de los discursos en torno a la guerra. Tanto el gobierno como la guerrilla, al reconocer la imposibilidad de una victoria militar y la carencia del suficiente poder para imponer su proyecto, trasladaron el conflicto de poder al escenario político. En el caso de Estados Unidos: "Tras la ofensiva se abrió la oportunidad para que el gobierno norteamericano reevaluara sus metas, como preludio de un cambio en su política y se apoyara de manera firme y decidida la solución negociada del conflicto." [Córdova Macías, 1993: 46-47]. El nuevo ambiente internacional fue un factor externo importante en el giro de la política estadounidense, sin embargo la lectura de la ofensiva guerrillera, y de especial manera el asesinato de los sacerdotes jesuitas31 a manos del ejército jugaron un papel decisivo en la transformación de posiciones al interior de Estados Unidos, y para el incremento en la presión para el fin del conflicto.

Con la articulación de todos estos procesos y cambios, en los primeros meses de 1990 se va a crear una coyuntura favorable a la negociación y al diálogo: Se invita a Naciones Unidas a intervenir en el proceso de negociación como intermediador, quedando establecido este nuevo rol el 4 de abril de 1990 con el Acuerdo de Ginebra. A partir de aquí el proceso de diálogo-negociación se va a encauzar de tal forma que para 1991 el mismo se convierte en el eje fundamental del proceso político salvadoreño. Sin embargo, y a pesar de los avances en la negociación, 1991 siguió siendo un año de intensa confrontación armada que sólo reafirmó el equilibrio dinámico que impedía a los contendientes imponerse sobre su contrario.

En resumen, el desgaste de la Democracia Cristiana, la necesidad de lograr la pacificación para poder impulsar el nuevo modelo económico y el mayor margen de maniobra del gobierno–producto del apoyo del sector privado–, aunado al cambio en las posiciones de los actores en torno a la guerra–producto de la ofensiva y del asesinato de los jesuitas–, fueron factores que permitieron allanar un nuevo camino en la ruta de la negociación.

 

31. En la madrugada del día 16 de noviembre de 1989 fueron asesinados a tiros, en el Centro Pastoral de la Universidad Centroamericana "José Simeón Cañas" (UCA) de San Salvador, seis sacerdotes jesuitas, una cocinera y su hija de 16 años. Entre las víctimas se encontraban los padres Ignacio Ellacuría, Rector de la Universidad; Ignacio Martín-Baró, Vicerrector; Segundo Montes, Director del Instituto de Derechos Humanos; y Joaquín López y López, Amando López, y Juan Ramón Moreno, todos ellos profesores de la UCA; y la señora Julia Elba Ramos y su hija, Celina Mariceth Ramos.

B. Situación política

Desde 1989, con el ascenso de ARENA se operó una concentración del poder político del Estado, y un realineamiento al interior del sistema partidario. Así, pudo observarse una centralización en la titularidad de los órganos del Estado: Para 1989 ARENA controlaba el poder ejecutivo, contaba con la fracción mayoritaria, garantizándose un peso decisivo, en la Asamblea Legislativa y gran influencia en el poder judicial, situación que se mantuvo hasta 1991 [Tapia, 1991: 87]. De igual manera desde 1989, en el sistema de partidos, se dio un reacomodo político. El PDC experimentó un cambio significativo con su paso del gobierno a la oposición. De un discurso marcado por un enfoque de contrainsurgencia de los años ochenta, había virado hacia posiciones de concertación con toda la oposición, buscando el espacio centrista del sistema para conformar una oposición común al gobierno de Cristiani. Promovió así un acercamiento con la CD, buscando construir un frente amplio anti ARENA. A su vez, la CD, estableció una política de acercamiento con los demás partidos para conformar una oposición mayor a Cristiani [Tapia, 1991: 99].

Para 1991 la situación de 1989 se vio sólo medianamente modificada en cuanto a concentración del poder político. Tras las elecciones legislativas y de concejos municipales, ARENA siguió reteniendo el mayor número de escaños, pero fue proporcionalmente inferior a la fracción legislativa de 1988. Con respecto al sistema de partidos, éste en esencia permaneció inalterado en el sentido de que no se experimentó un cambió brusco en la correlación de fuerzas. Sin embargo, se puede señalar que en estas elecciones participó un espectro más amplio de partidos políticos: La UDN se incorporó en la palestra, obteniendo un escaño parlamentario. Por su parte, la CD obtuvo una significativa presencia parlamentaria.

A pesar de que no todas las fuerzas reales se incorporaron al proceso electoral, se experimentó un cambio ampliamente significativo que haría que 1991, entre otras cosas más, se convirtiera en el punto de inflexión hacia la negociación. Por primera vez el FMLN adoptó la posición de no obstruir ni atacar militarmente las elecciones, dando con ello, señales en favor de una pronta pacificación. Si bien, el evento electoral continuó enmarcándose bajo un clima de tensión y violencia,32 este relativo pluralismo electoral, aunado a la presencia más decidida de

 

32. El 31 de enero hubo un atentado explosivo en el local de la CD y el 3 de febrero fueron asesinados dos miembros del partido UDN [CUDI, 1991a: 7].

la izquierda y al cambio de actitud del FMLN, determinó un cambio cualitativo del evento electoral: Por primera vez en más de una década de guerra, las elecciones se constituían en sí mismas en "un espacio para hacer avanzar la solución negociada del conflicto" [CUDI, 1991a: 7].

En el ámbito de la negociación, 1991 se constituyó en el año en el que, por un lado, como se argumenta en el apartado anterior, se establecen las condiciones para el desentrampamiento de las negociaciones, comenzando así la recta final de la negociación. Y por otro lado, estos mismos acuerdos que se iban alcanzando, comenzaban a rendir sus frutos. El 16 de julio quedó formalmente instalada la Misión de Observadores de las Naciones Unidas (ONUSAL), estipulada en el Acuerdo de San José, con el objetivo de monitorear, en una primera etapa, la situación de los derechos humanos en El Salvador. Por otro lado, a finales de julio, los partidos políticos representados en la Asamblea iniciaron las discusiones para la ratificación de las reformas constitucionales contempladas en el Acuerdo de México. El 29 de abril la Asamblea aprobó, con ciertas modificaciones las reformas constitucionales y la Asamblea entrante33 ratificó por unanimidad las reformas en materia de derechos humanos; el 25 de septiembre fueron ratificadas las reformas en materia electoral y el 31 de octubre las relacionadas con el sistema judicial, quedaron pendientes las que tienen que ver con la Fuerza Armada, ya que quedaron sujetas a que se concertara el cese del enfrentamiento armado. Y finalmente quedó instalada el 11 de octubre la COPAZ, establecida en el Acuerdo de Nueva York.

En definitiva, la importancia de estos frutos, tanto por la vía de la novedad, en el sentido de que el conflicto formalmente todavía no terminaba y que sin embargo ya se estaba avanzando en su solución; como por la vía de los compromisos adquiridos, sentaban un importante hecho político que ayudaría a incrementar y a generar la confianza, tanto a nivel interno como externo, en el cumplimiento final de los acuerdos.

C. Situación económica

Para 1991, los cambios económicos operados a inicios del gobierno de Cristiani, se encontraban en plena implementación. Tanto los programas de estabilización como de ajuste estructural estaban siendo ejecutados, gozando del apoyo empresarial.

 

33. El 1 de mayo de 1991 se instaló la nueva Asamblea Legislativa derivada de las elecciones de marzo de 1991.

Cuadro II.17
EL SALVADOR: INDICADORES ECONÓMICOS Y SOCIALES, 1991

Indicador

1991

Índice desarrollo humano (a)

94

Producto nacional bruto (millones de colones)(a)

42,594.2

Producto interno bruto (tasa de crecimiento) (b)

3.5

Tasa de inflación acumulada (c)

9.3

Deuda externa (millones de dólares) (a)

2,111.6

Pobreza (d)

59.7

Pobreza extrema(d)

28.2

Fuentes: (a) Proyecto Estado de la Región, 1999. (b) CEPAL, 1993: 27. Se indica la variación anual 1990-1991. (c) CUDI, 1991b: 31. (d) Acevedo, 2000: 85. Los datos presentados son el porcentaje de hogares de la zona urbana y rural de pobreza y pobreza extrema en El Salvador.

Este apoyo del sector privado, aunado al repunte de remesas familiares, que ingresaron en cantidades no esperadas, trajeron como consecuencia, la dinamización de la economía. En efecto, para 1991, se había logrado elevar el nivel de la actividad económica, y estabilizar los precios y el tipo de cambio: El índice de volumen de la actividad económica (IVAE) experimentó un incremento de 7.4%, la variación de los precios al consumidor se redujo alcanzando 9.8% por primera vez en siete años y el tipo de cambio se mantuvo en un rango de 8.10-8.17 colones por dólar [CUDI, 1991b: 31]. Sin embargo, no se logró corregir los desequilibrios del sector público y del sector externo. El déficit de la balanza comercial era de 793 millones de dólares y la deuda interna de 1,065 millones de dólares [Acevedo, 2000: 119-125].

En general, para 1991, el marco de las reformas económicas contribuyó tanto a crear un ambiente de vuelta a la normalidad, como un ambiente donde el sector privado poco a poco recuperó la confianza en la administración gubernamental; dejando de lado una década de incertidumbre y estancamiento económico.

D. Situación social

En el campo de los movimientos sociales se experimentaron modificaciones. Durante 1991, las acciones y luchas asumidas por el movimiento popular estuvieron directamente vinculadas y condicionadas por los giros y ritmos del proceso político nacional. Indudablemente, la fase

Cuadro II.18
VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS EN EL SALVADOR, 1991

Derecho a la vida

Derecho a la integridad personal

Derecho a la libertad

Muerte arbitraria

107

Tortura

184

Capturados

760

Amenazas de muerte

 

Heridos

266

Secuestros

Desaparición forzada

200

 

 

Prisioneros de guerra

Ejecuciones

96

 

 

Reclutamiento forzoso

Total

403

Total

450

Total

760

Nota: Muerte arbitraria incluye: Muerte por violencia durante el conflicto armado y fuera del conflicto armado. Tortura incluye: Tortura y tratos crueles, inhumanos o degradantes. Heridos incluye: Lesiones por violencia excesiva o indiscriminada durante el conflicto armado y fuera del conflicto. La desaparición forzada incluye: Capturados desaparecidos.
Fuente: IDHUCA, 1992: 18-41.

negociadora, iniciada con el Acuerdo de Ginebra en 1990, que tuvo como elemento central el reconocimiento de los actores sociales como instancias imprescindibles para viabilizar la negociación,34 propició la generación de espacios abiertos que permitieron relanzar esfuerzos importantes al menos hasta 1991.35 Así lo demuestran las gestiones impulsadas por el CPDN y el trabajo realizado por la Intergremial (sobre todo durante 1990). Asimismo, durante el primer semestre del año, adquirió singular importancia la movilización gremial-sindical, representada por la huelga de los empleados del Ministerio de Hacienda [CUDI, 1991b: 40].

Sin embargo, pese al reconocimiento de los actores sociales y a la ampliación de los espacios, la represión y los ataques contra los movimientos, destacando las acciones contra el sector laboral, las comunidades marginales y los repobladores, no se detuvieron. Con todo, lo cierto es que al concluir 1991, el proceso de negociación por la paz quedó prácticamente cerrado sin que las instancias organizativas de la

 

34. El Acuerdo de Ginebra señala que: "El gobierno de El Salvador y el FMLN coinciden en que los partidos políticos y otras organizaciones sociales representativas existentes en El Salvador tienen un papel importante en la consecución de la paz. Reconocen asimismo la necesidad de que tanto el gobierno como el FMLN mantengan mecanismos adecuados y permanentes de información y consulta con dichos partidos y organizaciones sociales del país (...)"

35. El tránsito entre los años ochenta y noventa había sido una etapa difícil para los movimientos sociales: La lógica de la guerra, acentuada con la ofensiva de 1989, había conducido a un repliegue forzado de los actores de la sociedad civil.

sociedad civil formaran parte de la mesa de negociación. En el ámbito de los derechos humanos, en general, durante el período, se mantuvieron altos los niveles de violaciones a los derechos humanos. Aunque el número de violaciones con respecto a otros años disminuye, en 1991 todavía se arroja un saldo de 1,613 violaciones, de las cuales 403 representan violaciones al derecho a la vida, 450 al derecho a la integridad personal36 y 760 al derecho a la libertad.

Pese a los datos presentados, a nivel político podría decirse que este año representa una mejoría en materia de derechos humanos. Cabe mencionar la creación de la institución de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH), estipulada en el acuerdo de reformas constitucionales y puesta en marcha el 30 de noviembre; la creación de una Comisión de la Verdad que se encargaría de la investigación de graves hechos de violencia ocurridos desde 1980; la creación de la Comisión Ad-hoc; y la instalación de la ONUSAL. Al respecto, esta misma, en su segundo informe presentado al Consejo de Seguridad en noviembre sostiene que:

"La misión ha recibido más de mil denuncias desde su instalación. (...) Respecto al derecho a la vida, a la integridad y a la seguridad de la persona, son insuficientes las medidas para investigar casos (...) lo que provoca parte de inseguridad que existe en el país. (...) Se puede afirmar con certeza que existe un amplio consenso sobre la necesidad de encarar una reforma de fondo del sistema judicial, de sus órganos auxiliares y del ministerio público. (...) Pese al nivel preocupante de violaciones a los derechos humanos, se observa un esfuerzo de las partes por respetar los compromisos firmados en San José." [ONUSAL, 1991: 828]

En este punto no se puede dejar de mencionar que durante este período se dieron importantes pasos simbólicos en materia de reducción de la impunidad. Por un lado, el juicio y condena–motivado en parte por la alta presión internacional–de los responsables materiales del asesinato de los sacerdotes jesuitas y de las dos empleadas del servicio doméstico de la Universidad Centroamericana. Por otro, la sentencia en el caso de los acusados por los hechos ocurridos en la "Zona Rosa" y que habían permanecido presos por más de cinco años en calidad de procesados [CIDH, 1991].

De igual manera, cabe mencionar que en el ámbito de la libertad de expresión, se dieron cambios importantes. Durante las elecciones de

 

36. Cuya responsabilidad se atribuye principalmente a la Policía Nacional, a la Guardia Nacional y a la Policía de Hacienda [CIDH, 1991].

marzo, se eliminaron las restricciones a los periodistas para que pudieran ingresar a las zonas conflictivas a cubrir con libertad el desarrollo de las mismas. Por su parte ONUSAL, en su informe comenta que: "(...) los medios de comunicación social en El Salvador expresan una pluralidad de puntos de vista. Sin embargo, no está garantizado el ejercicio del derecho de rectificación o respuesta a favor de los ciudadanos." [ONUSAL, 1991: 831].

En conclusión, los avances de 1991 fueron importantes pero no suficientes. La puesta en práctica de los aspectos más importantes del Acuerdo de San José y el de México, indudablemente daban muestra clara de la trascendencia de los compromisos adquiridos por ambas partes. De la correcta implementación y efectividad de las instituciones dependería, de cara al futuro, la plena vigencia de la dignidad humana y el respeto de los derechos fundamentales.

De esta manera, 1991 poco a poco se convierte en el punto de inflexión donde el conflicto armado y la negociación convergen, allanando el camino para la suscripción formal del "Acuerdo de Paz" en México, el 16 de enero.37

3.
LA DEMOCRACIA EN LOS ACUERDOS DE PAZ

3.1. LOS ACUERDOS DE PAZ Y LAS DIMENSIONES DE LA DEMOCRACIA

Con la firma del Acuerdo de Paz de Chapultepec se puso fin al conflicto salvadoreño y al proceso de negociación llevado a cabo entre el gobierno y el FMLN. Este Acuerdo de Paz sellaría así, un bloque de acuerdos políticos que abarca: El Acuerdo de Ginebra del 4 de abril de 1990; la Agenda de Caracas del 21 de mayo de 1990; el Acuerdo sobre Derechos Humanos del 26 de julio de 1990; el Acuerdo de México del 27 de abril de 1991; el Acuerdo de Nueva York del 25 de septiembre de 1991 y el Acta de Nueva York del 31 de diciembre de 1991. Es decir, el Acuerdo de Chapultepec es el resultado detallado y sistematizado de los anteriores acuerdos, cuyo objetivo global, quedaría estipulado desde un principio en el Acuerdo de Ginebra: "(...) terminar el conflicto armado

 

37. Previa calendarización de los acuerdos en una reunión a celebrarse en Nueva York el 5 de enero.

por la vía política al más corto plazo posible, impulsar la democratización del país, garantizar el irrestricto respeto a los derechos humanos y reunificar a la sociedad salvadoreña." [Secretaría Nacional de Comunicaciones, 1992: 10].

Sin duda estos cuatro objetivos constituyeron los cuatro pilares de la negociación y de los Acuerdos de Paz. Su espíritu apuntaba a la edificación de una sociedad más democrática, que anulara situaciones de conflictividad político-militar como las vividas durante los años de la guerra.38 Tal como lo señala Ramos:

"Dado el carácter del conflicto y de sus causas, cualquier modalidad de pacificación debía pasar inexorablemente por la definición consensuada de un proyecto más amplio de transformaciones que hicieran posibles, en primer lugar, la exclusión del recurso de la guerra como medio legítimo de lucha política y, en segundo, el establecimiento gradual de una nueva institucionalidad y de nuevas reglas para el juego político que viabilizara una aceptable gobernabilidad societal. Eso fueron, precisamente, los Acuerdos de Paz." [Ramos, 1996: 6].

La discusión en torno al significado de los acuerdos ha sido amplia. Para unos:

"(...) los acuerdos logrados en el tránsito hacia la paz constituyen un intento fenomenal, al menos en papel, para propiciar un solución racional e inteligente para enfrentar, en forma definitiva, los peores hechos y situaciones de violación de los derechos humanos." [IDHUCA, 1992: 67].

Para otros:

"El proceso de negociación política que concluyó con la firma de los Acuerdos de Paz, dejó abierto un nuevo período de transformaciones en la dinámica social; en ésta la posibilidad de encontrar nuevas formas de entendimiento político, se expresa en la capacidad que demuestran las instituciones reformadas por los mismos acuerdos, para garantizar no sólo la participación de los actores reconocidos institucionalmente, sino la consolidación y reproducción de nuevas normas de entendimiento a partir de la búsqueda de consenso." [FLACSO-Programa El Salvador, 1995: 3].

38. "Obviamente para dar inicio a la construcción de una sociedad tal, antes se tenía que terminar con la guerra, se tenía que desmilitarizar la sociedad, se tenía que reconvertir a la vida civil al FMLN (...), y se tenía que crear una institucionalidad mínima para garantizar la seguridad ciudadana y el respeto de los derechos humanos, (...). Dicho de otro modo, no se podía avanzar hacia una sociedad más equitativa y democrática sin antes terminar con la guerra y desarticular los mecanismos institucionales que la alimentaban, esa fue la razón por la cual el fin de la guerra, la desmilitarización y la incorporación del FMLN al sistema político se convirtieron en problemas prioritarios, en la estructura y los contenidos de los Acuerdos de Paz." [CIDAI, 2002: 213].

Otros más señalan que: "El acuerdo de paz ofrece un buen diagnóstico de la situación política y social predominante en El Salvador, así como también pretende dar una respuesta a sus problemas más acuciantes." [CSU-UCA, 1992: 6]. Y finalmente hay quienes consideran que:

"En realidad, el texto de los Acuerdos de Paz tiene que ver más con el fin de la guerra, la desmilitarización del país, el respeto de los derechos humanos, la creación de la institucionalidad de seguridad pública y las reformas constitucionales que permitían la transformación de los sistemas judicial y electoral, que con la concertación económica-social y las transformaciones económicas que se abordan de forma general y limitada. Sin embargo, como ya se ha visto, dado que los acuerdos fueron presentados no sólo como un mecanismo para poner fin al conflicto sino también como un mecanismo para prevenir posibles conflictos futuros del mismo tipo, mucha gente entendió el tratado como la oportunidad de replantear el modelo socioeconómico, que era considerado una de las causas fundamentales de la guerra civil." [Cruz, 2001: 39].

Con independencia de estas ópticas, debe destacarse que:

"Cuatro de las temáticas contempladas (en el Acuerdo de Paz), tienen que ver con el ejercicio legítimo de la coerción bajo las nuevas reglas del juego: capítulos I, II, III y VI. Tres temáticas tienen que ver con la implementación de los acuerdos: capítulos VII, VIII y IX. Una temática tiene que ver con las reglas del juego para el acceso al poder: capítulo IV. Así que ocho de las nueve temáticas están referidas al nuevo régimen político. La restante temática (capítulo V) es de carácter socioeconómico. En las temáticas referidas al régimen político el grado de detalle de las formulaciones contrasta con la redacción de las temáticas referidas a lo socioeconómico. Esto es fundamental para entender el carácter político de los acuerdos y de la transición." [Artiga, 2002: 27].

En lo que a los capítulos I y II corresponde, los compromisos incluyeron no sólo la depuración y reducción de la Fuerza Armada, sino una serie de medidas que afectaron su rol en el Estado y su relación con la sociedad, cuyo propósito principal: "Era precisar y garantizar la subordinación de la institución castrense al poder civil y revertir la injerencia de los militares en la sociedad civil" [Acevedo, 1992: 36]. De esta forma, se le dotó de una nueva doctrina basada en la subordinación al poder civil, el pleno respeto a los derechos humanos; se le acotó su misión a la defensa de la soberanía del Estado y la integridad del territorio; se reformó su sistema educativo; se disolvieron los antiguos cuerpos de seguridad, los grupos paramilitares denominados defensa civil y las patrullas cantonales; se creó un nuevo cuerpo policial de carácter civil, se sustituyó la Dirección Nacional de Inteligencia por un nuevo Organismo de Inteligencia del Estado y finalmente se suspendió el reclutamiento forzoso.

El capítulo III por su parte, incorpora una serie de transformaciones claves para la administración de justicia y el respeto a los derechos humanos. Se estipuló la reorganización de la forma de elección de la CSJ, su readecuación presupuestaria y la redefinición del Consejo Nacional de la Judicatura (CNJ), de tal manera que se: "Asegure su independencia de los Órganos del Estado y de los partidos políticos, así como la integración al mismo, (...) no sólo de jueces, sino también de los sectores de la sociedad que no estén directamente conectados con la administración de justicia" [Secretaría Nacional de Comunicaciones, 1992: 40]. De igual manera, se estipula la creación de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH).39 Finalmente, en su núcleo, el capítulo VI está dedicado a la participación política del FMLN, garantizando a sus miembros el pleno ejercicio de sus derechos civiles y políticos, y legalizando al FMLN como partido político.

Un segundo grupo de acuerdos, que están asociados a la implementación, incorporan compromisos sobre medidas, plazos y procesos para garantizar la separación de fuerzas y el cese del enfrentamiento armado (Capítulo VII), así como establece la tarea verificadora de la Misión de las Naciones Unidas (ONUSAL) y determina un concentrado calendario de ejecución de los compromisos pactados (Capítulos VIII y IX).

La tercera temática asociada al régimen político son los contenidos incorporados en el capítulo IV sobre el sistema electoral. En éste se reafirma el compromiso contenido en los Acuerdos de México, "de promover un proyecto general de reformas al sistema electoral" [Secretaría Nacional de Comunicaciones, 1992: 42], y la sustitución del CCE por un Tribunal Supremo Electoral (TSE). Una Comisión Especial estudiaría el anteproyecto de reformas al Código Electoral.

En el capítulo V dedicado al tema económico-social, se enfatiza que:

"La reunificación de la sociedad salvadoreña, en democracia, tiene como uno de sus requisitos el desarrollo económico y social sostenido del país. Al mismo tiempo, la reunificación de la sociedad salvadoreña y un

39. Al respecto, el Instituto de Derechos Humanos de la Universidad Centroamericana señala que: "En el fondo, el tema de los derechos humanos está presente–-tácita o explícitamente–en todos los documentos suscritos. De ahí, nuestra aseveración: El mayor logro, con el fin de la guerra, se encuentra en la adopción y puesta en marcha de una serie de medidas y reformas destinadas a impedir que se vuelvan a repetir las violaciones flagrantes, masivas y sistemáticas de los derechos fundamentales de los ciudadanos, observadas a lo largo del conflicto social." [IDHUCA, 1992: 56].

creciente grado de cohesión social son elementos indispensables para acceder al desarrollo. Por eso, (...) se incluye una plataforma mínima de compromisos tendientes a facilitar el desarrollo en beneficio de todos los estratos de la población." [Secretaría Nacional de Comunicaciones, 1992: 43].

Con todo, se destaca que la filosofía u orientación de la política económica no son objeto del acuerdo,40 por ello: "Ambas partes coinciden en la necesidad de ofrecer algunas orientaciones básicas que permitan generar la estabilidad social necesaria en el período de transición, consolidar la paz y avanzar hacia la reunificación de la sociedad salvadoreña." [Secretaría Nacional de Comunicaciones, 1992: 43]. En este tema, esbozado por vez primera en el Acuerdo de Nueva York, se pactó el desarrollo de programas de reinserción a la vida civil y productiva, y programas de transferencia de tierras a ex combatientes, ex soldados y a pobladores de las zonas ex conflictivas. Se incluyen como mecanismos: La elaboración de un Código Agrario, la legalización del estado de la tenencia de predios e inmuebles en las zonas de conflicto; el establecimiento de programas de crédito, capacitación y asistencia técnica, y de medidas que sean necesarias para aliviar el costo social de los programas de ajuste estructural; la elaboración de formas convenientes para la cooperación externa directa destinada a impulsar proyectos de asistencia y desarrollo de las comunidades; la creación de un Foro para la Concertación Económica y finalmente la elaboración de un Plan de Reconstrucción Nacional.

Con todo, los Acuerdos de Paz no sólo fueron una enumeración de acciones a seguir, sino que implicaron una lógica coherente y el desarrollo de mecanismos que guiarían la implementación41 en sus tiempos y asegurarían el compromiso de las partes, garantizando su cumplimiento. En efecto, los acuerdos contemplan explícitamente un calendario detallado y consecutivo de tareas a ejecutar; y un conjunto de mecanismos que

 

40. Al respecto Arriola y Mena señalan que: "Los acuerdos marcan unos límites a las transformaciones económicas posibles desde el control del aparato político del Estado: La aceptación del modo de producción capitalista, la aceptación del modelo neoliberal como política económica legítima durante el gobierno de ARENA y la aceptación del orden constitucional y del gobierno de la república como gobierno constitucional." [Arriola y Mena, 1992: 217].

41. "Ciertamente el alcance y significado de cada acuerdo logrado varía en términos de su capacidad transformadora, pero todos–-sin excepción–constituyen piezas imprescindibles del conjunto de consensos políticos para redefinir la institucionalidad del país". [Briones y Ramos, 1995: 196].

ayudarían a impulsar la implementación y verificación, entre los que la ONUSAL, la Comisión de la Verdad, la Comisión Ad Hoc, el Foro para la Concertación Económico Social y la COPAZ fungen como los principales.

De la efectividad de dichos mecanismos y de la aplicación adecuada de los contenidos del acuerdo, se podría esperar un nuevo escenario en el que los ejes del proceso político nacional se redefinieran, pues:

"Si bien los actores fundamentales del conflicto no desaparecen, sí transforman su identidad básica y sus métodos de lucha, asumiendo nuevos mecanismos institucionales de representación y de resolución de diferencias políticas. Visto de esta forma los acuerdos inauguran una nueva etapa política, orientada a definir y consolidar nuevas reglas del juego e importantes transformaciones en la superestructura institucional y jurídica del Estado, las que hagan posible la mediación y resolución de los conflictos societales sin el uso de medios extralegales y/o violentos. El aporte básico de los Acuerdos de Paz se ubica, precisamente, en flexibilizar el régimen político, volviéndolo menos autoritario y menos excluyente." [Briones y Ramos, 1995: 208].

A continuación, se analizan los Acuerdos de Paz, intentando colocar sus contenidos en función de las variables e indicadores que se han definido para las cinco dimensiones analizadas en este estudio,42 con el objetivo de conocer el potencial de aporte de éstos a la democratización de El Salvador. Cabe aclarar que no fue posible en todos los casos hacer la vinculación entre algunos de estos indicadores y los contenidos de los acuerdos.

A. Dimensión: Estado de Derecho

Concepto: Fortalecimiento de la legalidad

Definición operativa: Ausencia de impunidad, mayor acceso a la justicia, autonomía de poderes constitucionales e instituciones fiscalizadoras y ausencia de poderes paralelos.

Elemento central en esta variable es el capítulo VII del Acuerdo de Chapultepec que establece los términos y procedimientos en que se daría el cese del enfrentamiento armado (CEA). El CEA comprende

 

42. Ver capítulo I.

cuatro elementos: El cese del fuego, la separación de fuerzas, el fin de la estructura militar del FMLN y la verificación de las Naciones Unidas. El primero establece que las partes se abstendrán de efectuar cualquier operación o acto hostil que pueda perturbar el cese al fuego o irrespete los derechos de la población civil. La separación de fuerzas comprende el repliegue progresivo de la Fuerza Armada hasta adoptar el despliegue que se mantendría en época de paz, y la concentración progresiva de las fuerzas del FMLN dentro de ciertas áreas señaladas. Con respecto al fin de la estructura militar del FMLN, se estipula un proceso gradual en que éstos entregarían las armas y se incorporarían a la vida civil.

Se encomienda a ONUSAL la tarea de vigilancia del proceso del CEA. Para facilitar la implementación de lo establecido se acuerda constituir un Grupo Conjunto de Trabajo (GCT) que estaría integrado por el jefe de los observadores militares de ONUSAL y un representante de cada una de las partes. Por su parte COPAZ estaría evaluando el desarrollo de la implementación de los acuerdos. Además en este capítulo se incluyen, en la forma de anexos, acuerdos sobre la restauración de la administración pública y de justicia en zonas conflictivas y sobre uso de los medios de comunicación a favor de la reconciliación. El primero de ellos señala que los cambios se darían en estrecha consulta con ONUSAL; el segundo designa a COPAZ como ente supervisor y a ONUSAL como ente verificador.

La superación de la impunidad

Para la investigación de graves hechos de violencia ocurridos desde 1980, cuyo impacto sobre la sociedad reclama con mayor urgencia el reconocimiento público de la verdad, se crea, en el Acuerdo de México, la Comisión de la Verdad. Para su trabajo se estipula que dicha comisión tendría en cuenta la singular trascendencia que pueda atribuirse a los hechos a ser investigados, y la necesidad de crear confianza en los cambios positivos que el proceso de paz impulse y estimular el tránsito hacia la reconciliación nacional. En el Acuerdo de Chapultepec, también se remite a esta comisión la tarea de esclarecer y superar todo señalamiento de impunidad de oficiales de la Fuerza Armada, especialmente donde esté comprometido el respeto a los derechos humanos.

El acceso a la justicia

Para asegurar la independencia de los Órganos del Estado y de los partidos políticos, se convino redefinir la estructura del CNJ, y se acordó integrarla, hasta donde sea posible, no sólo de jueces, sino también de los sectores de la sociedad que no estuvieren directamente conectados con la administración de justicia. Para la realización de lo anterior se remitió a COPAZ la preparación del anteproyecto legislativo y se reformaron los artículos 186 y 187 de la Constitución, según el decreto legislativo No. 64 del 31 de octubre de 1991. Así mismo se le atribuye la responsabilidad de organizar y echar a funcionar la Escuela de Capacitación Judicial, cuyo objeto es asegurar el mejoramiento profesional de sus funcionarios, así como de los integrantes de la Fiscalía General de la República (FGR).

Por otra parte, en el Acuerdo de México se acordó una nueva organización y una nueva forma de elección de magistrados de la CSJ, en la que se requerirá de dos tercios de los diputados de la Asamblea Legislativa. Además, queda estipulado que se le debe dar al Órgano Judicial una asignación anual no inferior al 6% del presupuesto del Estado. Para llevar a cabo estos cambios se reformaron los artículos 172, 174, 180, 182 y 188 de la Constitución.

Conceptos: Vigencia de derechos civiles y políticos y vigencia de derechos individuales

Definición operativa: Libertad de asociación, libertad de reunión y manifestación, libertad de elegir y ser electo, libertad de expresión o emisión del pensamiento, reducción de violaciones del derecho a la vida, a la integridad y a la seguridad personal.

Para asegurar la vigencia de los derechos humanos, se crea la institución y figura de un Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos que tiene por función promover y velar por el respeto a los derechos humanos. Para esto se reformaron los artículos 131, 191, 192 y 236, además se adicionó el 194 de la Constitución, según el decreto legislativo No. 64 del 31 de octubre de 1991. El Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos, el Fiscal General de la República y el Procurador General de la República, serían elegidos por dos tercios de los diputados de la Asamblea Legislativa. Se encargó a COPAZ, la realización de un anteproyecto de ley orgánica de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, y se delegó a ONUSAL la verificación de la investigación de hechos violatorios.

B. Dimensión: Democracia representativa

Concepto: Elecciones democráticas

Definición operativa: Elecciones limpias, libres, periódicas y plurales, representatividad de cargos de elección popular y tasas de participación electoral.

En el Acuerdo de Chapultepec se acuerda la legalización del FMLN como partido político, se garantizan los espacios para su desarrollo normal,43 y se le autorizan las licencias para medios de comunicación social. Una vez formalizada su existencia como partido, sus miembros formarían parte de COPAZ.

A su vez, se acordó adoptar las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para garantizar a los ex combatientes del FMLN el pleno ejercicio de sus derechos civiles y políticos. Asimismo, se convino otorgar la libertad a los detenidos por motivos políticos y dotar de medidas de seguridad a los dirigentes que las requieran. COPAZ supervisaría y promovería las disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren pertinentes. El gobierno de El Salvador, proporcionaría las facilidades necesarias y ONUSAL verificaría lo acordado.

Concepto: Institucionalización política

Definición operativa: Credibilidad de institución electoral y sistema estable de partidos políticos.

En el ámbito de los cambios en la legislación electoral, en el capítulo IV los acuerdos reafirman el compromiso asumido en los Acuerdos de México de promover un proyecto general de reformas al sistema electoral. Se designó a COPAZ la creación de una Comisión Especial que estudiaría el anteproyecto de reformas al Código Electoral propuesto por el CCE. Asimismo, en el Acuerdo de México, se acordó la creación de un TSE en sustitución del CCE, en donde queda estipulado que el TSE sería la más alta autoridad administrativa y jurisdiccional en lo electoral, y que su composición sería definida por la legislación secundaria, de modo que

 

43. Esto implica la realización de actividades de proselitismo, derecho a la instalación de infraestructura, el libre ejercicio del derecho de reunión y movilización y la libertad para la publicación de campos pagados en los medios de difusión.

ningún partido o coalición pueda predominar. Aparte, se estipuló la formación del registro electoral, cuyas listas de ciudadanos deberían ser publicadas con 20 días de anticipación, y se estableció el derecho de los partidos políticos, legalmente inscritos, a vigilar la elaboración, organización, publicación y actualización del registro electoral. Para la instrumentación de estos acuerdos se requirió reformar los artículos 208, 209 y 77 de la Constitución, por medio del decreto legislativo No. 64, del 31 de octubre de 1991.

C. Dimensión: Participación y espacio público

Concepto: Relaciones Estado-Sociedad

Definición operativa: Participación ciudadana en toma de decisiones, mecanismos e instancias de diálogo sociedad-Estado y transparencia y rendición de cuentas.

De conformidad con el Acuerdo de Nueva York, el gobierno acuerda asumir el compromiso de posibilitar y promover la participación activa de los sectores agropecuario, la micro y pequeña empresa, tanto en el diseño como en la administración de programas especiales de créditos para dichos sectores. "Para tal efecto se compromete a fortalecer la participación de organizaciones representativas de los sectores mencionados en el literal anterior en la formulación de las políticas del Fondo de Garantía Agropecuario, FIGAPE, FEDECREDITO y BFA (...)".

Asimismo, el gobierno de El Salvador, acuerda abordar medidas pertinentes para aliviar el costo social de los programas de ajuste estructural, mediante tres vías: La creación de una ley de protección al consumidor, el fomento de la participación social en la propiedad por parte de la política de privatización, y el fortalecimiento de los programas de compensación social en ejecución. Se acuerda la creación de un Foro para la Concertación Económica y Social con el objetivo de lograr acuerdos entre los sectores gubernamental, laboral y empresarial, tendientes al desarrollo económico y social del país. "En términos generales, el Foro será el mecanismo para concertar medidas que alivien el costo social del programa de ajuste estructural." Se designó a COPAZ la tarea de convocar al Foro a más tardar un mes a partir de la firma del acuerdo.

También se contempla la creación, desde el gobierno, de un Plan de Reconstrucción Nacional, que incluyera las recomendaciones del FMLN y de los diferentes sectores de la vida nacional. Este plan tendría como objetivos principales: "El desarrollo integral de las zonas afectadas por el conflicto, la atención de las necesidades más inmediatas de la población más afectada por el conflicto y de los ex combatientes de ambas partes y la reconstrucción de la infraestructura dañada." Para tal efecto se crearía un Fondo de Reconstrucción Nacional, el cual sería apoyado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Concepto: Fortalecimiento de la Sociedad Civil

Definición operativa: Surgimiento de nuevos sujetos sociales y discusión pública de temas clave de la agenda nacional.

En lo que a esto corresponde, el texto de los Acuerdos de Paz no incorporó explícitamente medidas o esfuerzos políticos orientados al fortalecimiento de la sociedad civil.

D. Dimensión: Preeminencia del Poder Civil

Concepto: Desmilitarización del Estado

Definición operativa: Función de la defensa nacional, función de la seguridad pública, limitaciones a misiones no tradicionales de la Fuerza Armada, eliminación de prerrogativas militares y reconversión militar.

Conforme a las reformas constitucionales emanadas del Acuerdo de México, se establece que la misión de la Fuerza Armada sería la defensa de la soberanía del Estado y la integridad del territorio. Por tanto, las funciones del resguardo de la paz, la tranquilidad, el orden y la seguridad pública, tanto en al ámbito urbano como en el rural, quedarían a cargo de la PNC. Asimismo, se disolvieron los cuerpos de seguridad.

Dentro de los acuerdos concernientes al número de efectivos, en el Acuerdo de México se reformó el artículo 168 ordinal 19 de la Constitución de la República, señalando al presidente como el encargado de fijar un número razonable de efectivos de la Fuerza Armada. Ahora bien, con respecto a la reubicación del personal, se estipula que esta acción: "Será procedente en la medida en que dicha reubicación sea compatible con el número de efectivos de la Fuerza Armada, de conformidad con los objetivos de este acuerdo, así como con las conclusiones y recomendaciones de la Comisión Ad Hoc." Por tanto, a los efectivos dados de baja se les indemnizaría con un año de salario.

Siguiendo dentro de esta misma línea, se estipula la sustitución del régimen del servicio territorial por un nuevo régimen de reservas de la Fuerza Armada. Asimismo se suspende el reclutamiento forzoso al ponerse en práctica el cese al enfrentamiento armado, y se acuerda promulgar una nueva ley del servicio militar y reserva de la Fuerza Armada.

Por otra parte, se acuerda reformar la ley que sanciona el enriquecimiento ilícito, a fin de que incluya en esa jurisdicción a los comandantes de unidades militares superiores y a quienes desempeñan funciones administrativas de los mismos niveles. Se acuerda también la disolución de la Dirección Nacional de Inteligencia, creándose a su vez, una nueva entidad llamada Organismo de Inteligencia del Estado que estaría subordinada al poder civil, y para el cual se establece que sus funciones deberán enmarcarse dentro de los principios democráticos. Su organización quedaría en manos de su director.

Con respecto a las entidades militares, se reconoce el principio de que todo cuerpo paramilitar debe ser proscrito dentro del Estado de Derecho. Se estipula la disolución de la defensa civil y se reconoce la necesidad de regular la actividad de las entidades que prestan servicios de seguridad o protección, a fin de lograr su estricta sujeción a la legalidad y el respeto a los derechos humanos. Para tal fin, se estipula la creación de una ley especial, tarea que sería remitida a COPAZ.

En cuanto a la institucionalidad, se establece la separación de los cuerpos de seguridad pública y de la Fuerza Armada, los cuales serán independientes y estarán adscritos a Ministerios diferentes. El presidente de la república podrá nombrar tanto civiles como titulares del Ministerio de Defensa. Estos cambios fueron introducidos con la reforma a los artículos 159 y 162 de la Constitución. Por otro lado, se acuerda el efectivo funcionamiento de la Inspectoría General de la Fuerza Armada y se crea un Tribunal de Honor de la Fuerza Armada para juzgar hechos que: "Sean contrarios al honor militar. Todo ello sin perjuicio de la sujeción de los militares a los tribunales de justicia." La puesta en marcha del Tribunal implicó la reforma al artículo 216 de la Constitución de conformidad con lo dispuesto en los Acuerdos de México.

Función de la seguridad pública

El capítulo II del Acuerdo de Chapultepec establece la creación de la Policía Nacional Civil (PNC) y la Academia Nacional de Seguridad Pública (ANSP). La primera se concibe bajo la lógica de un cuerpo nuevo, con nueva organización, cuadros, mecanismos de formación, adiestramiento y nueva doctrina. Se establece que la PNC será el único cuerpo policial armado con competencia nacional, cuya misión sería la de proteger y garantizar el libre ejercicio de los derechos y las libertades de las personas, así como de mantener la paz interna, la tranquilidad, el orden y la seguridad pública, tanto en el ámbito urbano como en el rural. Asimismo queda establecido que la definición institucional y la actuación de la PNC se enmarcarían dentro de los principios democráticos; del respeto a los derechos humanos;44 de la noción de seguridad pública como un servicio del Estado; de la subordinación del cuerpo a las autoridades constitucionales;45 independiente de la Fuerza Armada y ajeno a toda actividad partidista.

También se estipula que la PNC estaría adscrita a un nuevo Ministerio del Interior y de Seguridad Pública. Para tal efecto se crearía un Viceministerio de Seguridad Pública que tendría a su cargo la relación con la PNC. Asimismo se establece la estructura funcional y territorial. Con respecto a su funcionamiento, se acuerda que dicha institución iría desplegando el ejercicio de sus funciones de manera progresiva, mediante un proceso de sustitución de las antiguas fuerzas de seguridad.

Con respecto a la ANSP, queda acordado que ésta sería un organismo autónomo colocado directamente bajo la autoridad del ministerio del ramo, cuya misión sería la formación, evaluación y selección del personal de la PNC; y que, de acuerdo a lo establecido en el acuerdo de Nueva York, la ANSP tendría un régimen de dirección conformado por un director general y un consejo académico propuestos por COPAZ y elegidos por el presidente. Estos cambios fueron posibilitados gracias a las reformas constitucionales que emanaron de los Acuerdos de México: Al artículo 168 ordinal 17, artículo 131 ordinal 37, artículo 162, según el decreto legislativo No. 64, del 31 de octubre de 1991.

De conformidad al Acuerdo de Nueva York quedó estipulado que la organización de la PNC, de la ANSP y la selección de su personal, serían el objeto de estrecha cooperación y supervisión internacional coordinada

 

44. Dentro de los derechos humanos queda establecido que los miembros de la PNC protegerán el ejercicio del derecho de reunión y manifestación.

45. Éstas son: El presidente de la república, el ministro, el viceministro, el director de la PNC, los subdirectores generales, el inspector general, los jefes de división de cada servicio y los jefes de las delegaciones departamentales. El director general de la PNC sería designado, en conformidad con los entendidos del Acuerdo de Nueva York, por el presidente de la república de una terna propuesta por COPAZ.

por las Naciones Unidas. Con respecto al régimen de transición para el inicio de la PNC, éste lo establecería y sería supervisado y garantizado por COPAZ.

En cuanto a los efectivos de la PNC, en el acuerdo de paz se establecen el perfil y el régimen general que deben observar los miembros de la PNC. El número de efectivos, de conformidad con el Acuerdo de México sobre las reformas constitucionales (Art. 168, ordinal 19), sería fijado anualmente por el presidente. Así mismo se establece, en los entendidos del Acuerdo de Nueva York, que los excombatientes del FMLN: "Podrán incorporarse a la PNC siempre que cumplan con los criterios y procedimientos de admisión establecidos para ellos por COPAZ y pasen por la academia de policía. Todo ello será supervisado y garantizado por COPAZ."

Por otra parte, en el Acuerdo de Paz se establece que tanto la PNC como la ANSP serían reguladas por leyes especiales. Se incluyen, como anexos, dos propuestas de anteproyecto legislativo. La primera, establece las bases para la elaboración de ley para la autorización, registro y control de grupos o unidades de seguridad para protección del patrimonio, del Estado, de las empresas o personas naturales y personal de seguridad privada. La segunda proporciona un anteproyecto de ley orgánica de la PNC. La COPAZ se encargaría de preparar los correspondientes anteproyectos y presentarlos ante la Asamblea Legislativa.

Reconversión militar

El capítulo I establece los seis principios doctrinarios de la Fuerza Armada. Los artículos 211, 212, 213 y 168 de la Constitución fueron reformados, de conformidad con el acuerdo de México, para darle este nuevo sentido a la institución. Estas reformas constitucionales se hicieron en octubre de 1991, según el decreto legislativo No. 64, del 31 de octubre de 1991.

De conformidad con los Acuerdos de México y de Nueva York, queda establecido el sistema educativo de la Fuerza Armada, según el cual la formación profesional de los miembros de la Fuerza Armada pondrá énfasis en la preeminencia de la dignidad humana y de los valores democráticos. Se establecen cambios en los planes y programas de estudios dirigidos a tener una formación integral. Así mismo, se señala que la Escuela Militar tendrá un régimen de dirección colegiado, cuyo director será el presidente del Consejo Académico.

Se consigna a COPAZ la supervisión de algunos de estos puntos y al presidente de la república, la designación del Consejo Académico y la elección del Director de la Escuela Militar. Dentro del proceso de reconversión militar se acuerda llevar a cabo un proceso de depuración y reducción de la Fuerza Armada.

El proceso de depuración se haría sobre la base de una evaluación de todos sus miembros. La evaluación sería realizada por la Comisión Ad Hoc, la cual tomaría como criterios, los antecedentes en cuanto a la observancia del orden jurídico, la competencia profesional y la aptitud para desenvolverse en la nueva realidad de paz. La información necesaria la proporcionaría el Ministerio de Defensa y Seguridad Pública, así como cualquier ente público. Se estipula también, que la Comisión de la Verdad podrá designar un observador ante la Comisión Ad Hoc, señalando que los resultados de la evaluación no impedirán la puesta en ejecución de las recomendaciones que formule, en su momento la Comisión de la Verdad.

El proceso de reducción de la Fuerza Armada se llevaría a cabo según el plan de reducción presentado por el gobierno ante el Secretario General de Naciones Unidas, el cual, contemplaría una reducción de la organización, las unidades, el personal, las instalaciones, el material, equipo, el gasto militar y las estructuras administrativas y de servicio, de manera tal que éstos rubros deberían reflejar la nueva realidad de paz y se deberían ajustar a las funciones que la Constitución le asigna.

La verificación del cumplimiento del proceso de reducción quedó a cargo de Naciones Unidas de acuerdo al calendario diseñado por el gobierno de El Salvador.

E. Dimensión: Fortalecimiento de la cultura democrática

Conceptos: Legitimidad de la democracia y legitimidad de la paz

Definición operativa: Apoyo social hacia el régimen democrático, apoyo social hacia los principios democráticos, apoyo social al desempeño de la democracia, apoyo social al sistema político y las instituciones democráticas, apoyo social hacia la idea de la paz y los Acuerdos de Paz, convivencia pacífica entre ciudadanos.

En lo que a esta dimensión corresponde, el texto de los Acuerdos de Paz no incorporó explícitamente medidas o esfuerzos políticos orientados a fortalecer valores o comportamientos ciudadanos que dieran sustento al nuevo proceso e institucionalidad en construcción.46

3.2. EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LOS ACUERDOS DE PAZ

El proyecto general de transformaciones acordadas en los textos de los Acuerdos de Paz, procuraba sin duda alguna ser la base para "la exclusión del recurso de la guerra como medio legítimo de lucha política y, (para) el establecimiento gradual de una nueva institucionalidad y de nuevas reglas para el juego político que viabilizara una aceptable gobernabilidad societal." [Ramos, 1996: 6]. De estos dos objetivos básicos del pacto de paz, se derivó el peso relativo y la prioridad que cada compromiso implicaba, en función de su carácter vinculante con los mismos. Así, tanto el nivel de profundidad y extensión de los contenidos específicos en el texto de los acuerdos, como el nivel de detalle del calendario con el que fue atendido cada compromiso, son indicadores de la importancia que los negociadores dieron a cada componente del pacto para alcanzar las metas propuestas.

En el proceso de implementación, esta visión global o "modelo" de solución concertado por las partes de la negociación, y los pesos relativos asignados a cada compromiso en dicho modelo, condujeron a la definición de ciertas características básicas del proceso de implementación en sus diversos componentes. Entre ellas, por ejemplo, la estructuración de una agenda cuya calendarización reflejó saturación de acciones, plazos y ritmos específicos en los componentes y compromisos considerados fundamentales para el éxito del pacto de paz; así como la definición de actores y mecanismos de implementación cuya temporalidad, presencia y composición, estaban directamente asociadas a la centralidad de los compromisos negociados que debían atender. En el caso de los compromisos de mayor prioridad, los actores y mecanismos fueron incluso dotados con la capacidad para dar continuidad o profundizar lo pactado.

 

46. El capítulo VII dedicado al cese del enfrentamiento armado, fue el único apartado en que de forma tangencial se incluyó un considerando de acuerdos sobre el uso de los medios de comunicación para promover la distensión y la reconciliación. Los mismos se consignan en el Anexo F del Acuerdo, y se concretan en el compromiso de ambas partes de promover una campaña nacional de publicidad a favor de la reunificación y reconciliación de la sociedad y de abstenerse de realizar propaganda o política informativa incongruentes con ese objetivo.

A continuación se intenta hacer una caracterización y reflexión general sobre el proceso de implementación en sus diversos componentes.

A. Consideraciones acerca de la agenda de la paz

En lo que corresponde a los contenidos de la agenda, la primera característica que puede observarse es su carácter limitado o restringido a los temas de carácter estrictamente político. Como se ha insistido en diversos momentos, en conformidad con los objetivos definidos en el Acuerdo de Ginebra, los acuerdos y el proceso a que dieron lugar constituyen un fenómeno de transformación eminentemente política y en este sentido los contenidos de la agenda se limitan o concentran en aquellos puntos de la reforma política que permitieran la anulación de inmediatez de la guerra como forma de lucha política, mientras se relegaron otros como lo fue la temática económica y social. Como lo indicó uno de los entrevistados: "Se limitaron a las cuestiones políticas, a las cuestiones militares, a las cuestiones de seguridad, y se olvidaron del gran ausente de los Acuerdos de Paz, la parte económica y social." En el mismo orden otro de los entrevistados señaló que la agenda de la paz: "Fue muy adecuada en terminar el conflicto, en parar la guerra. Pero creo que no fue para nada adecuada en términos de establecer las bases para la creación de un país mejor."

Con todo, si bien puede encontrarse un acuerdo bastante extendido de que la agenda de la paz tuvo una característica limitada en sus contenidos, también es posible plantear que tal restrictividad se encontró vinculada a la potencialidad del proceso y a la viabilidad de la implementación, así como a la visión o modelo de solución que concibieron los negociadores.

En el primer orden, uno de los entrevistados sostuvo que la agenda de la paz: "No tiene objetivos de reforma económica. (...) En sí es muy limitada la agenda, pero era la única agenda posible", mientras otro señaló que "era obvio que no iban a poder llegar muy lejos en temas económicos. No es una falta de la izquierda, ni de nadie, simplemente es (...) reconocimiento real de balance de poder." En el segundo de los sentidos, dos de los ex negociadores se expresaron de manera coincidente; un ex negociador del FMLN indicó que: "la parte económica-social no estaba desarrollada plenamente, porque el objetivo era fundamentalmente alcanzar una democratización del país, y los objetivos que se propuso la negociación, era desmilitarizar, la reconciliación y la democratización." Por su lado un ex negociador del gobierno acotó que: "La idea inicial era que la reforma política hacia la democracia fuera el motor que dinamizara los aspectos económicos y sociales al interior de la democracia."

Por otro lado para efectos de la implementación, la agenda de la paz asume determinadas características y una distribución temporal que sin duda puede ser uno de los indicadores para hacer una valoración general de las prioridades que el proceso de cumplimiento debía encarar. Salvo por escasas tareas menores, el pacto de paz concentra el cumplimiento de los compromisos en el lapso temporal de un año (febrero 1992-febrero 1993). Si se considera la magnitud y alcance de los acuerdos, se trata de un diseño de implementación que marca un período político de actividad concentrada e intensa, tanto para los actores directamente responsables de la implementación, como para el sistema político en general. Aun con los ajustes que debió hacerse al calendario en la implementación misma, sin duda ello no anuló la intensidad política del proceso que se derivó de la estrategia de concentración temporal de la implementación.

En términos de agenda, y siguiendo la lógica de la negociación, la implementación también se caracterizó por ser una etapa de procesos simultáneos y condicionados de ejecución de compromisos, donde el cumplimiento de compromisos y de tiempos por una de las partes tenía como referente y estaba condicionado al cumplimiento de compromisos adquiridos por la otra parte. Como lo indicó uno de los entrevistados, los acuerdos: "Eran producto de una negociación y uno sabe bien que la negociación (...) le impone un marco de limitación: Cedo, cedes, y ahí se va." En el mismo orden otro de los consultados, ex negociador del FMLN, indicó con claridad que: "Lo que complicaba todo en la implementación era la simultaneidad, el acuerdo tenía varias partes, pero en cada parte la implementación era simultánea, estaba armonizada de tal forma por el calendario." Para efectos prácticos en la implementación, un consultado, ex negociador del FMLN, ejemplificó las características de simultaneidad y condicionalidad que tuvo el proceso al señalar que: "Por cada cumplimiento de acuerdos el frente desmovilizaba el 20%. Y cuando no había acuerdos, (...) se resistía el combatiente a desmovilizarse."

Finalmente el diseño temporal para la implementación de la agenda condujo a una calendarización que es ilustrativa de las prioridades que el proceso debía atender. Como se observa en el cuadro II.19, el número de fechas-plazo para el cumplimiento de compromisos en cada tema, refleja distribuciones sumamente desiguales en las acciones de implementación. No es difícil identificar que aquellas materias consideradas el núcleo de la implementación necesaria para alcanzar los objetivos propuestos en la negociación, concentran una alta proporción de las fechas-plazo a cumplir en el proceso y, por tanto concentran también la proporcional cantidad de acciones, y esfuerzos a desarrollar.

Aun más, un ejercicio de agrupación de temas en torno a dimensiones más comprensivas permite tener mayor claridad de aquellos compromisos que demandarían de mayor atención, esfuerzos y recursos. En este sentido, una agrupación más comprensiva permite visualizar con claridad aquellas materias que el modelo de solución política convenida establecía como prioridades en la implementación. Así, en la dimensión que podríamos denominar desmilitarización de la sociedad y el Estado (CEA, Fuerza Armada, PNC), nos encontramos que se concentran 81 de las 118 acciones con plazo establecido para ejecutar, equivalente al 68.6% del total. En lo que corresponde a la dimensión de la institucionalidad estatal y el sistema político-electoral (Sistema Judicial, sistema electoral, COPAZ y participación del FMLN) se concentra el 18.6% del total de plazos fijados; mientras el 12.7% se refiere al tema económico y social. Los Acuerdos de Paz debían concentrar sus esfuerzos en determinadas materias prioritarias, y la saturación de plazos de compromisos específicos en el calendario muestran que en el modelo de implementación éstas giraban en torno a la desmilitarización de la sociedad.

En este orden, coincidente con lo que expresa tal revisión de plazos para el cumplimiento, uno de los ex negociadores del FMLN consultado expresó que un objetivo fundamental de los Acuerdos de Paz:

"En el caso nuestro era ponerle fin al militarismo. Es decir terminar con los mecanismos dictatoriales, autoritarios y abrir un proceso de construcción

Cuadro II.19
NÚMERO DE FECHAS-PLAZO PARA EL CUMPLIMIENTO DE COMPROMISOS SEGÚN TEMAS

Tema

Número

COPAZ

2

Fuerza Armada

40*

PNC

25

Sistema judicial

9

Sistema electoral

5

Tema económico y social

15

Participación política del FMLN

6

CEA

16

Total

118

(*) Más una calendarización de la reducción no estipulada en los acuerdos.
Fuente: Elaboración propia con base en Naciones Unidas, 1992.

democrática. Y, por parte de las fuerzas que contribuyeron a este proceso, de las fuerzas internacionales, pues, la visión era fundamentalmente terminar, desmilitarizar la sociedad. Y para ello el desarme del FMLN, pues, era el objetivo principal."

En el mismo sentido otro de los ex negociadores del FMLN expresó que: "Someter el poder militar al poder civil era lo esencial para nosotros (...), porque así tenía usted aquel factor que había inhibido las libertades cívicas y políticas amarrado."

La gráfica II.1 permite hacerse una idea visual de las características que hasta este momento hemos indicado en torno a la naturaleza de la agenda y lógica de su implementación. En el mismo puede observarse con claridad el peso específico de cada componente o materia de compromisos adquiridos en el modelo de solución concertado. La prioridad de los acuerdos asociados a la desmilitarización de la sociedad es sin duda

Gráfica II.1
CALENDARIO DE CUMPLIMIENTO POR COMPONENTES DE AGENDA 1992-1994
(Número de fechas plazos de cumplimiento estipulados en los acuerdos)

image

Fuente: Elaboración propia con base en Naciones Unidas, 1992.

evidente. La gráfica también ilustra la simultaneidad en el cumplimiento de los diversos temas pactados. En cuanto a la concentración temporal de la implementación, la gráfica permite visualizar que si bien la misma se extendió en un período de un año de intensa actividad política, el núcleo crítico del cumplimiento de compromisos se ubicó en los primeros seis meses de 1992, lo que da una idea de la densidad política del momento.

En definitiva, desde el punto de vista de la agenda, el proceso de implementación se caracteriza por ser un proceso de intensa y concentrada actividad política; con compromisos cuyo cumplimiento debía ser simultáneo y condicionado; y con un abanico de temas limitado cuyas prioridades pueden identificarse en su concentración temporal en el calendario y en la saturación de compromisos, procesos y/o actividades que le son atinentes.

B. Los actores y mecanismos de la paz

En lo que corresponde a los actores y mecanismos responsables de la implementación, sus características, composición y mandatos son ciertamente indicativos del nivel de prioridad que el diseño de la paz le dio a cada una de las materias pactadas. Una revisión básica de los mismos puede conducir a identificar al menos cuatro indicadores cuya combinación contribuye a despejar dónde se ubicaron las prioridades de la lógica de implementación. En primer lugar, el indicador fundamental es la presencia o continuidad de "las partes" de la negociación como "partes" centrales de la implementación; en segundo, la creación de nuevos actores y/o mecanismos definidos para asumir responsabilidades específicas de implementación, que suplieran el déficit de legitimidad de la institucionalidad existente. Un tercer indicador que marca el nivel de importancia asignada a la materia de implementación, es la definición de actores o mecanismos de ejecución de compromisos con la capacidad de dar continuidad e incluso profundizar lo pactado, generando resultados o recomendaciones vinculantes al proceso de implementación. Un cuarto indicador es el peso cuantitativo que tuvo cada una de las divisiones de la misión de ONUSAL, pero esto es sin duda un factor susceptible de variación en función de los problemas o urgencias coyunturales enfrentadas en el proceso.

En cuanto a los mecanismos más importantes explícitamente establecidos en el pacto de paz para impulsar la implementación y verificación del proceso pueden mencionarse la Comisión de la Verdad, la Comisión Ad Hoc, el Foro para la Concertación Económica y Social, la COPAZ y la misma ONUSAL, sobre los cuales se han indicado su naturaleza y funciones en el apartado anterior. Sin duda se trata de mecanismos y actores cuyos objetivos fundamentales se definieron en función de dos grandes líneas, por un lado fortalecer el proceso de democratización y por otro asegurar el desmontaje de la guerra y de las estructuras que la posibilitaban. Como indicó uno de los entrevistados: "Yo creo que se crearon mecanismos que permitían dos cosas, uno es los mecanismos que permitieran caminar en el proceso de implementación de los acuerdos, pero que estaban orientados al proceso democrático y se crearon mecanismos para garantizar que no se volviera a la guerra." Entre todos estos mecanismos y actores, varios de los entrevistados coincidieron en que uno de los órganos estratégicos por su vinculación a temas establecidos como prioritarios en el diseño de la paz fue la Comisión de la Verdad. Si aducimos a los indicadores que hemos propuesto para aproximarnos al nivel de prioridad que tuvo cada componente de implementación, sin duda la Comisión de la Verdad cumple con el segundo y, sobre todo el tercero de estos elementos que le permitió profundizar en materias específicas del pacto de paz.

Por otro lado, de todos estos mecanismos o actores formalmente establecidos en la negociación, y que son parte de la visión global para impulsar el proceso de implementación, el que observó una clara asimetría desfavorable en relación al perfil de elemento estratégico que otros asumieron, fue el Foro de Concertación Económica y Social. Por un lado, de su conformación se auto-excluyó una de "las partes", con lo que su dinámica no se amarró a la simultaneidad y condicionalidad de la implementación general, y se dejó su agenda específica y la profundidad de su tratamiento a la voluntad de "terceros" con escasa integración al proceso global y sin la capacidad de inducir u operativizar calendarizaciones en el marco de la simultaneidad. Por otro, si bien los temas y problemas a abordar en este espacio eran cuestiones claves que podían abonar mayor integralidad al cuerpo de compromisos de la implementación, así como contribuir a la estabilidad política del proceso; este mecanismo no fue dotado de la capacidad para que el resultado de su trabajo adquiriera un carácter vinculante en la implementación, como si lo fue en el caso de la Comisión Ad Hoc, por ejemplo.

En lo que a ONUSAL corresponde, si bien en el proceso su composición fue susceptible de variación en función de las fases de la implementación, el peso cuantitativo de las divisiones de trabajo de la misión es también un punto de referencia para valorar la prioridad asignada a cada materia de compromisos. El cuadro II.20 permite hacerse una idea de las dimensiones que adquirió la misión de la ONU; el peso cuantitativo de oficiales asignados a cada componente, así como de las variaciones coyunturales por las urgencias que el proceso planteó.

Pero, el diseño del proceso de implementación no sólo incorporó los mecanismos formalmente establecidos en los acuerdos como actores clave del proceso. Las "partes" también se garantizaron una presencia relevante en cada área sustantiva de los acuerdos con mecanismos bipartitos ad hoc, que les garantizaban mantener un fuerte control del proceso y establecían un estado de permanente negociación cupular sobre el rumbo, ritmo y profundidad de la implementación.

En este orden, las partes constituyeron una mesa permanente de trabajo con la participación del más alto nivel de "las partes", y mesas o grupos específicos de trabajo en torno a diversos temas comprometidos. La negociación permanente entre las partes se constituyó de esta manera, en una característica propia del proceso de implementación de la paz.

En lo que al carácter cupular de la implementación corresponde, ésta fue una característica heredada de la negociación misma. Existe incluso una valoración ampliamente compartida respecto al carácter cupular del proceso desde la negociación misma de las materias pactadas. En este sentido uno de los entrevistados expresó que: "La paz se hace por las cabezas visibles de las dos partes en una guerra de verdad. Que a mi juicio es la única forma de hacer la paz. Pero eso excluye a los sectores (...) que en la guerra no estaban representados en ninguna de las partes. En la paz debería de existir un espacio. Entonces yo sí creo que es muy restrictiva la paz." En el mismo orden otro de los entrevistados señaló que los Acuerdos de Paz: "Están muy ligados a la gente que los suscribió (...), y dejaron fuera a muchísima gente. De hecho a la sociedad misma la

Cuadro II.20
PERSONAL DE DIVISIONES DE MISIÓN ONUSAL

1. División Militar

En febrero de 1992 había 368 observadores militares
En noviembre de 1994 había 3 observadores militares

2. División Policial

En mayo de 1992 había 315 observadores
En noviembre de 1994, había 31 observadores

3. División Electoral

En septiembre de 1993 había 36 observadores electorales. Para las elecciones, se llegó a contar con 900 observadores electorales.

4. División de Derechos Humanos

No disponible

Fuente: Americas Watch, 1992.

dejaron fuera." Incluso los mismos negociadores y/o exfuncionarios ligados al proceso de la implementación, si bien matizan la apreciación aceptan una ausencia relativa de otros actores en el proceso. Así, uno de los entrevistados dijo que hubo: "Dinámicas de incorporación de todas las fuerzas vivas (...) y lógicamente tú sabes, (...) esos procesos son representativos, no podés llevar a todo el mundo." Por su lado un ex negociador del FMLN acotó que: "Los actores sociales y políticos no tuvieron un rol muy decisivo. Es decir, la negociación fue entre el gobierno y el FMLN (...) ellos no jugaron un rol activo, sino mas bien fueron actores de consulta."

Con todo, si bien la paz heredó de la negociación su carácter cupular, la diferencia específica entre la etapa de la negociación y la lógica del proceso de implantación estriba en que en el primero de los casos se trató de un proceso "cupular centralizado", mientras en el segundo fue mas bien un proceso "cupular desconcentrado" como la única modalidad posible de mantener el control de las múltiples y simultáneas dinámicas abiertas por la implementación. Las partes de la negociación continuaron siendo "partes" en la implementación, pero operaron a través de delegaciones ejecutivas especializadas.

En definitiva, es posible sostener que una serie de características asociadas a la naturaleza de los actores y sus mandatos, permiten identificar los niveles de prioridad que en el proceso de implementación se asignó a las materias acordadas. En tal sentido, la presencia directa de la partes en los procesos específicos de implementación, la creación de mecanismos ad hoc para la implementación y la capacidad de profundizar lo acordado en la negociación son tres indicadores a nuestro juicio centrales para valorar la importancia estratégica de cada acuerdo.

C. Consideraciones acerca de la estrategia de la paz

Considerando que es posible identificar prioridades claras en la implementación, a partir de las características propias de la organización temporal de la agenda, así como de las características adoptadas por los mecanismos de implementación, es posible preguntarse si el proceso de implementación contó con una estrategia explícita y/o compartida por las partes.

Como se indicó más atrás, de la negociación y sus objetivos básicos sin duda se desprendió una visión global o "modelo" de solución que condujo a adjudicar el peso relativo que cada compromiso tendría en la implementación. Esta visión global, empero, no se traduce por necesidad en lo que podría considerarse una estrategia de implementación explícita y compartida por las partes. Al respecto, uno de los entrevistados, ex negociador del FMLN, expresó: "No me atrevería a decir una estrategia (...) yo creo que habían actitudes (...) para la implementación de los acuerdos."

Pero, más directamente, uno de los entrevistados indicó que: "Yo creo que no hubo una estrategia integrada. Cada quien tuvo su estrategia, cada quien actuó conforme a su estrategia." En tal orden, un ex negociador del FMLN dijo que hubo: "Varias estrategias. Una era la (...) de Naciones Unidas, que era eminentemente una estrategia de desmilitarización", mientras, "nuestra estrategia fue que se cumplieran todos los acuerdos, tal como fueron pactados (...) y la del gobierno era cumplir menos, cumplir lo menos posible. Entonces habían tres estrategias."

Con independencia de cual fuera el núcleo de la visión estratégica que cada parte tuviese para la implementación, parece existir un relativo acuerdo de que no existió en términos estrictos una estrategia compartida de implementación. Tal ausencia sería en parte uno de los factores explicativos de la presencia protagónica de las partes en cada materia y fase de la implementación. Como lo indica con claridad un ex negociador del FMLN: "No hubo una estrategia (...) de cómo implementar el acuerdo, sino tres estrategias y (por eso) hubo necesidad de mantener una mesa de negociación permanente para ir aplicando lo que se podía concertar, lo que se podía negociar y no la profundidad del acuerdo."

En definitiva, todo parece indicar que a falta de una estrategia explícita y/o compartida que generara la confianza necesaria sobre una fiel implementación de lo pactado, el establecimiento de una mesa de negociación permanente fue la respuesta de las partes. Los mecanismos bipartitos de seguimiento fueron así la instancia de control sobre el proceso que cada parte requería en ausencia de una estrategia clara y compartida y de un nivel aceptable de mutua confianza.

4.
LA PAZ Y LA CONSTRUCCIÓN DE LA DEMOCRACIA POLÍTICA EN EL SALVADOR

En las secciones anteriores se hizo un recuento de diferentes aspectos relacionados con los antecedentes de la democratización en El Salvador hasta la firma de los Acuerdos de Paz. Asimismo, se presentó de manera resumida los diferentes temas abordados y los mecanismos creados para ponerlos en práctica, resaltando el vínculo entre las dimensiones analizadas en este estudio y el contenido de los acuerdos. Finalmente, se hizo una breve reseña del proceso de implementación así como de la estrategia seguida para implementarlos.

Corresponde ahora analizar qué sucede en el proceso de construcción de la democracia luego de la firma de los Acuerdos de Paz. El propósito de este apartado es analizar en cada una de las dimensiones identificadas como centrales, la contribución del proceso de paz a la democratización en El Salvador, utilizando para ello las diversas fuentes de información cuantitativa y cualitativa recabadas en este estudio. El análisis que compara la situación prevaleciente al momento de la firma de la paz y en 2004, se hará de acuerdo a la dimensión, concepto y definición operativa que se establecieron en el marco teórico de este estudio. En el análisis se identifican los avances y déficit principales, así como los desafíos para avanzar en la construcción de un régimen democrático en El Salvador.

4.1. EL ESTADO DE DERECHO

En lo que corresponde al tema del Estado de Derecho, sin duda alguna los contenidos de los Acuerdos de Paz y los procesos políticos de ellos derivados dieron un importante impulso y crearon un clima propicio para el desarrollo de sensibles transformaciones jurídicoinstitucionales orientadas al fortalecimiento de un Estado de Derecho. Sin embargo, es preciso advertir que los Acuerdos de Paz no iniciaron, sino mas bien se insertaron, reorientaron y complementaron un proceso de reforma judicial preexistente que intentaba procurar hasta ese momento con poco éxito una serie de transformaciones a través de innovaciones normativas y reacomodos institucionales en el aparato judicial y la administración de justicia.

Tal reforma judicial, inició en la década de los años ochenta, en el contexto del conflicto militar, y como un componente de proyectos reformistas orientados a dar repuestas a demandas sociales y disminuir apoyos a las fuerzas insurgentes. La Constitución de 1983 y la reconfiguración política e institucional que de ella derivó, demandaron el impulso de múltiples reformas, incluidas aquellas asociadas a la administración de justicia. Las mismas iniciaron con el apoyo y patrocinio del gobierno de Estados Unidos.

Con todo, el haber incorporado el tema en la agenda de los Acuerdos de Paz, fue el mejor indicador de que para ese momento, la administración de justicia aún no se encontraba en las condiciones de dar sustento a un contexto de paz y de vigencia del Estado de Derecho. Pese a los esfuerzos realizados hasta antes de los Acuerdos de Paz, el estado de guerra fue siempre un estado de excepción que imposibilitó la vigencia del Estado de Derecho.

Pasada casi una década desde la firma de los Acuerdos de Paz, en 1999, el Informe Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible, hizo una valoración global del tema del Estado de Derecho en Centroamé-rica e indicaba que en un lapso pequeño de tiempo:

"Se ha desarrollado una institucionalidad para la defensa de los derechos humanos, se han creado poderes judiciales más independientes que favorecen el ejercicio de los derechos (...) se ha logrado establecer (...) una mayor independencia del poder judicial, en el sentido de una mayor autonomía frente al ejecutivo y el legislativo (...) (pero) (...) la debilidad del Estado de Derecho en amplias zonas de la región es tal que puede decirse que la población (...) obtiene sus derechos políticos sin tener garantizado el ejercicio de sus derechos civiles (...) persisten graves violaciones a derechos humanos fundamentales como la vida, la integridad física y la libertad (...) (y) la seguridad personal y jurídica (de las y los ciudadanos) es, en muchos casos, precaria." [Proyecto Estado de la Región, 1999: 196-200].

Cuatro años más tarde, un segundo informe colegía que:

"La democratización de los regímenes políticos en Centroamérica no ha sido hasta el momento acompañada por progresos igualmente significativos en la creación de Estados democráticos de derecho (...). La urgencia de enfrentar decididamente esta cuestión es difícilmente soslayable, pues la coexistencia de regímenes democráticos con débiles Estados de derecho provoca serias consecuencias para la vida política de las naciones centroamericanas." [Proyecto Estado de la Región, 2003: 285].

En este marco regional de avances, estancamientos y riesgos para los procesos democratizadores, este estudio se propuso revisar una serie de factores asociados al desarrollo del Estado de Derecho en la década del posconflicto, tratando de concentrarse en la evolución de algunos indicadores, así como en la visión y evaluación de élites o informantes clave a los que se consultó. Este apartado, se estructura de la siguiente manera: Se presentan las valoraciones de las élites entrevistadas, y se revisan los indicadores relacionados con el desenvolvimiento de tres áreas pertinentes a la vigencia del Estado de Derecho: El fortalecimiento de la legalidad, la vigencia de derechos civiles y políticos, y la vigencia de derechos individuales. Finalmente se presentan las conclusiones.

A. Valoración de las élites con respecto al Estado de Derecho

Los resultados que se observan en la gráfica II.2 provienen de las respuestas de 50 élites a las que se pidió que completaran las boletas de juicio de evaluación (o judgment data). Más específicamente, en esta sección se presentan los resultados en relación con el Estado de Derecho.

En la gráfica se reporta el porcentaje que corresponde a las distintas valoraciones del cambio (avance sustancial, avance moderado, avance leve, no hay cambio y retroceso) para cada una de las preguntas, de manera que el lector puede revisar los datos y sacar sus propias conclusiones. Sin embargo, para propósitos de análisis, se han agrupado las opciones de respuesta en tres grupos: (a) avance significativo, (b) avance regular, y (c) estancamiento. Para analizar las valoraciones de los entrevistados, hemos agrupado las preguntas dependiendo del porcentaje de respuestas que han caído en la valoración de que ha habido avance significativo (cuando avance sustancial y moderado es arriba del 60%), avance regular (cuando avance sustancial y moderado es entre el 25% y el 59%), y estancamiento (cuando avance sustancial y moderado es abajo del 25%), y además se ha buscado reportar cuando la valoración de retroceso es mayor al 10%.

Gráfica II.2
VALORACIÓN DE ÉLITES SOBRE EL ESTADO DE DERECHO
(Porcentajes)

Image

Fuente: Base de datos de juicios de valor, 2004.

En torno a esta gráfica se pueden hacer varias consideraciones. En primer lugar, se pueden observar diferencias importantes en la valoración de las personas entrevistadas, dependiendo del aspecto de que se trate. En segundo lugar, de los ámbitos que se analiza, los entrevistados expresan una valoración de que ha habido avance significativo en la libertad de manifestación y reunión (84%), libertad de elegir y ser electo (82%), libertad de asociación (80%), libertad de expresión (75.5%) y ausencia de poderes paralelos en el Estado (68.7%). En tercer lugar, hay una valoración de que ha habido avance regular en las siguientes áreas: Reducción de violaciones del derecho a la vida, a la integridad y a la seguridad personal (52%), autonomía de poderes constitucionales y órganos fiscalizadores (40%), mayor acceso a la justicia (32.7%) y disminución de la impunidad (27.6%).

Las élites entrevistadas valoran que ha habido avance significativo en cuatro libertades centrales en cualquier sistema político democrático: La libertad de manifestación y reunión, libertad de elegir y ser electo, libertad de asociación y libertad de expresión; y además en relación con la ausencia de poderes paralelos en el Estado. De igual manera, identifican un avance regular en las otras dimensiones exploradas del Estado de Derecho: La reducción de violaciones del derecho a la vida, a la integridad y a la seguridad personal, la autonomía de poderes constitucionales y órganos fiscalizadores, y en dos aspectos básicos del sistema de justicia: Mayor acceso a la justicia y disminución de la impunidad. Es preocupante que las élites señalen el tema de la disminución de la impunidad como el peor evaluado.

B. Los indicadores del Estado de Derecho

En esta sección se abordan los temas de fortalecimiento de la legalidad, la vigencia de derechos civiles y políticos y la vigencia de derechos individuales.

El fortalecimiento de la legalidad

La superación de la impunidad

El fin de la guerra colocó al sistema político y a la sociedad frente al reto de esclarecer y someter a la justicia a los responsables de hechos violatorios de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario. Los dos procesos en esta línea que derivaron de los Acuerdos de Paz, fueron los dirigidos por las Comisiones de "La Verdad"47 y "Ad Hoc", orientadas a la investigación de los: "Graves hechos de violencia ocurridos desde 1980, cuya huella sobre la sociedad reclama con mayor urgencia el conocimiento público de la verdad"48 y a la depuración de la Fuerza Armada, respectivamente. Aunque ninguno de estos mecanismos tenía funciones jurisdiccionales. En lo que a la Comisión Ad Hoc corresponde, sus recomendaciones llevaron a importantes cambios en la Fuerza Armada.49

La Comisión de la Verdad, por su parte, permitió conocer acerca de las violaciones a los derechos humanos durante el conflicto armado, y formuló sus propias recomendaciones.50

Las recomendaciones derivadas del resultado de la investigación son las siguientes:

a) "En las conclusiones de los casos investigados por la Comisión de la Verdad publicados en este informe, se encuentran los nombres de oficiales de la Fuerza Armada salvadoreña que han sido personalmente implicados en la perpetración o encubrimiento, o que no cumplieron con sus obligaciones funcionales de iniciar o de colaborar en la investigación y sanción de los graves hechos de violencia. En relación con los oficiales que todavía se encuentren de alta, la Comisión recomienda la separación de sus cargos y su baja de la Fuerza Armada. Respecto de aquellos que actualmente se encuentran en situación de retiro o de baja, la Comisión recomienda [la inhabilitación pública]";

b) "En las conclusiones (...) también fueron nombrados funcionarios civiles de la administración pública y de la judicatura. Estos funcionarios, en virtud de los cargos que ejercen, encubrieron o dejaron de cumplir sus respectivas responsabilidades en la investigación de graves hechos de violencia. Respecto de estas personas, la Comisión recomienda que sean separadas de los cargos de la administración pública o judicial que actualmente ejerzan. En relación con aquellas que dejaron de ocupar cargos de esta naturaleza, la Comisión recomienda [la inhabilitación pública]";

47. Para una discusión sobre el tema de la impunidad y la Comisión de la Verdad, véase el capítulo 4 de Popkin, 2000.

48. Texto de los Acuerdos de Paz.

49. Esto se analiza más ampliamente en el apartado sobre la preeminencia del poder civil.

50. A continuación se presentan las principales recomendaciones del informe de la Comisión de la Verdad. Al respecto véase: Comisión de la Verdad, 1993.

c) "Bajo ningún aspecto sería saludable que participaran en el manejo del Estado quienes hayan cometido hechos de violencia como los que la Comisión ha investigado. De ahí que considere que las personas (...) implicadas en la perpetración de los hechos de violencia descritos en el presente Informe, incluso los civiles y los miembros de la comandancia del FMLN nombrados en las conclusiones de los casos, deben quedar inhabilitadas para el ejercicio de cualquier cargo o función pública por un lapso no menor de diez años y para siempre de toda actividad vinculada con la seguridad pública o la defensa nacional";

d) "La puesta en práctica de todos los aspectos de la reforma judicial acordada";

e) "La Ley de Carrera Judicial, cuya reforma entiende la Comisión está en discusión para la fecha de presentación de este informe, debería establecer que sólo podrán permanecer en la carrera aquellos jueces que, según una rigurosa evaluación realizada por el Consejo Nacional de la Judicatura, hayan demostrado vocación judicial, eficiencia, preocupación por los derechos humanos y estén rodeados de las garantías de independencia, criterio judicial, honestidad e imparcialidad en sus actuaciones";

f) "Entre las consecuencias directas del esclarecimiento de los graves hechos que ha correspondido investigar a la Comisión debería estar, en condiciones normales, el de la sanción que merecen los responsables de los mismos. Sin embargo, habida cuenta de las condiciones actuales del país y de la situación de la administración de justicia, la Comisión se ve frente a insalvables dificultades. (...) Estas reflexiones colocan a la Comisión frente a una seria disyuntiva. La cuestión que se plantea no es si se debe o no sancionar a los culpables, sino si se puede o no hacer justicia. La sanción a los responsables de los crímenes descritos, es un imperativo de la moral pública. Sin embargo, no existe una administración de justicia que reúna los requisitos mínimos de objetividad e imparcialidad para impartirla de manera confiable".

Seguidamente se presentan recomendaciones específicas para la erradicación de las causas estructurales directamente vinculadas con los hechos examinados por la Comisión: (a) en torno a la Fuerza Armada; (b) en materia de seguridad pública; y (c) "Entre los instrumentos más atroces de la violencia que conmovió al país durante los últimos años, estuvo la acción de grupos armados particulares que actuaron con toda impunidad. Es necesario adoptar todas las medidas que sean precisas para asegurarse el desmantelamiento de los mismos. (...) La Comisión recomienda que se emprenda de inmediato una investigación a fondo a este respecto".

En tercer lugar, la Comisión enfatizó ciertos aspectos de reformas institucionales: (a) en la administración de justicia, (b) para la protección de los derechos humanos y (c) para la PNC. Cuarto, entre las medidas tendientes a la reconciliación nacional, se recomienda: (a) "crear un fondo especial (...) [para] una compensación material adecuada a las víctimas de la violencia"; y (b) para la reparación moral: "la construcción de un monumento nacional (...) con los nombres de todas las víctimas del conflicto", "el reconocimiento de la honorabilidad de las víctimas y de los graves delitos de los que fueron víctimas", y "el establecimiento de un feriado nacional recordatorio de las víctimas del conflicto".

Conocido el informe, el gobierno promovió la aprobación legislativa de una Ley de Amnistía51 que dio una amplia cobertura a hechos vinculados a la guerra, incluso a aquellos hechos acaecidos en el mismo período del presidente que promovió la ley,52 tal como lo fue el caso jesuitas.53 La Ley de Amnistía fue impugnada por vía constitucional, sin embargo sólo se obtuvo respuesta por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) hasta el año 2000, en la cual se le dio validez constitucional.54 La aprobación apresurada de la Ley de Amnistía, y la posterior validez constitucional que se le otorgó a la misma, significó una limitación temprana a la posibilidad de verdad y justicia en el sistema judicial salvadoreño.

El balance sobre el cumplimiento de los compromisos establecidos en los Acuerdos de Paz55 y a las recomendaciones de la Comisión de la Verdad en materia de la nueva legislación penal es mixto, pues desde el punto de vista metodológico se tienen que considerar cuatro aspectos:56

 

51. Ley de amnistía general para la consolidación de la paz. Decreto Legislativo No. 496, del 20 de marzo de 1993, publicado en el Diario Oficial N° 56, Tomo 328, del 22 de marzo de 1993.

52. Amaya [2004] señala que la Constitución establece que los hechos objetos de una amnistía solo pueden ser del período presidencial previo al del presidente que sanciona la ley.

53. Sobre el caso de los jesuitas, véase Popkin, 2000.

54. Procesos: 24-97/21-98. Sala de lo Constitucional de la CSJ, resolución del 26 de septiembre de 2000.

55. Se hace referencia al "Acuerdo de San José" del 26 de julio de 1990.

56. Al respecto, nos hemos basado en: FESPAD, 2002b.

(a) en materia de las reformas constitucionales aprobadas por la legislatura 1991-1994 y ratificadas por la legislatura 1994-1997 se dio cumplimiento a la mayor parte de los compromisos y recomendaciones, aunque sufrieron algunos cambios; (b) en relación con los proyectos de leyes penales (Código Penal, Código Procesal Penal y Ley Penitenciaria) remitidos en 1994 a la Asamblea Legislativa, se incorporaron la mayoría de los compromisos y de las recomendaciones; (c) con respecto a la nueva legislación penal (Código Penal, Código Procesal Penal y Ley Penitenciaria) aprobada entre 1996 y 1998 por la Asamblea Legislativa, se da un nivel significativo de cumplimiento, pero algunas de ellas sufrieron cambios relevantes; y (d) por último, se tiene que de la legislación aprobada y que cumplía con los compromisos y recomendaciones, en algunas materias se producen reformas posteriores que podrían ser consideradas como incumplimiento, indicando retrocesos en relación con el avance que se había logrado [FESPAD, 2002b].

Sin embargo, este balance también arroja otros aspectos deficitarios, pues más allá de la nueva legislación penal, no se les dio cumplimiento a todas las recomendaciones del Informe de la Comisión de la Verdad. Así por ejemplo, en el marco de la nueva Ley de la Carrera Judicial, no se promovió la "evaluación rigurosa" por parte del CNJ de todos los jueces.

Es preciso destacar que un elemento positivo derivado de los acuerdos fue el establecimiento de mecanismos legales de control sobre el ejercicio del poder punitivo en el caso de la Policía Nacional Civil (inspectoría general y unidades internas de fiscalización). De igual forma, se adopta que una recomendación de destitución de un titular de seguridad hecha por la Asamblea Legislativa al Ejecutivo, en casos de graves violaciones a los derechos humanos cometidos por la institución de seguridad, tendría carácter vinculante. Este mecanismo es el resultado de una reforma constitucional planteada por los Acuerdos de Paz.

Frente a la preocupación inicial por la necesidad de superar el problema de la impunidad, la implementación de las medidas contempladas en los Acuerdos de Paz permitió avances importantes, a través del informe y recomendaciones del Informe de la Comisión de la Verdad, de la promulgación de una nueva legislación penal, contribuyendo a establecer mecanismos de control del poder y para la protección de los derechos humanos.

Sin embargo, en el posconflicto se ha presentado un tipo de impunidad que no puede medirse contra los propósitos y medidas contempladas en los acuerdos, y es aquel derivado de la limitada capacidad del sistema para la investigación científica del delito de cualquier naturaleza y de la ineficiencia en el sistema de justicia. Un indicador cuantitativo de la limitada eficiencia procesal puede observarse en el cuadro II.21.

Otra problemática señalada por algunas de las personas entrevistadas es la percepción de falta de transparencia en el procesamiento de casos importantes o que involucran funcionarios de alto nivel o grupos de poder. Esto contribuye a la poca credibilidad ciudadana en las instituciones del sector justicia. En palabras de uno de los entrevistados en este estudio: "El sistema de justicia sigue siendo muy sensible (...) a las presiones del poder." En este marco, se ha señalado que: "En los últimos doscientos años, únicamente un funcionario público (...), ha sido condenado por corrupción (peculado, enriquecimiento ilícito). Sin embargo, por fuga de información proveniente de las deficiencias y corrupción en el sistema judicial, éste fue alertado del fallo judicial de culpabilidad, y terminó burlando la aplicación de la sentencia." [Molina, 2005: 28].

El acceso a la justicia

Este tema no fue abordado explícitamente en los acuerdos. Los avances logrados en el período, sin embargo se pueden asociar a procesos e implicaciones derivadas del cumplimiento de algunas de las medidas. Así por ejemplo, con el despliegue de la PNC, el acceso a un primer nivel de demanda de justicia se vio mejorado. A su vez, en lo que a la materia judicial propiamente tal se refiere, la reforma operada amplió y diversificó las capacidades institucionales para la captación de demandas mediante la creación de nuevos tribunales y competencias [Amaya, 2004]. La previsibilidad presupuestaria del Órgano Judicial, fruto de los acuerdos, facilitó en buena medida esta ampliación relativa de capacidades.

Cuadro II.21
CASOS INGRESADOS Y RESPUESTAS PROCESALES SEGÚN LA FISCALÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

 

Junio 2000-mayo 2001

Junio 2001-mayo 2002

Casos ingresados

94,193

100.00%

92,888

100.00%

Casos judicializados

37,268

 39.57%

32,828

 35.34%

Casos resueltos

33,316

 33.37%

30,821

 33.18%

Fuente: Amaya, 2004.

Como puede observarse en el cuadro II.22, hay un incremento tanto en el número de juzgados o tribunales y en el número de jueces. Sin embargo, no obstante el crecimiento de la plantilla judicial, la tasa por 100 mil habitantes ha sufrido una leve mejoría, pasando de 9.41 a 9.7. Otras instituciones del sector justicia también han adecuado sus capacidades frente a las reformas operadas. El caso más claro es un importante incremento en la cantidad de fiscales y defensores públicos, que prácticamente se han triplicado los primeros y duplicado los segundos entre 1992 y 2002, como se puede apreciar en el cuadro II.23.

Cuadro II.22
EVOLUCIÓN DE PLANTILLA JUDICIAL 1992-2002

Juzgado o tribunal

1992

2002

Número

Jueces

Número

Jueces

Corte Suprema de Justicia

  1

 14

  1

 15

Cámaras de Segunda Instancia

 18

 36

 34

 68

Juzgados de Primera Instancia

120

120

201

243

Juzgados de Paz

305

305

322

322

Total

444

475

558

632

Población de El Salvador

5,047,925

6,517,798

Proporción de jueces por cada 100 mil habitantes

9.41

9.7

Fuente: Amaya, 2004.

Cuadro II.23
CRECIMIENTO DE OPERADORES DE JUSTICIA AÑOS 1992-2002

Operadores

1992

2002

Defensores públicos

Fiscales

Defensores públicos

Fiscales

 

108

198

278

647

Población de El Salvador

5,047,925

6,517,798

Proporción por cada 100 mil habitantes

2.14

3.9

4.27

9.62

Fuente: Amaya, 2004.

Un factor adicional que se vio favorecido en el posconflicto fue la capacidad del sistema de ampliar su cobertura territorial para facilitar el acceso ciudadano a la justicia. Aunque Díaz [2000] y el Segundo Informe de la Región coinciden en señalar que la centralización de los servicios es una de las limitantes de acceso [Proyecto Estado de la Región, 2003]. Hay quienes plantean la necesidad de una redistribución de los juzgados, para facilitar el acceso a la justicia.

Finalmente, una medida importante que debe destacarse es la creación en 1992 de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH), la cual: "Se constituyó como un importante espacio de denuncia para la población de los abusos cometidos por instancias del Estado. Si bien las resoluciones de la PDDH no son vinculantes, si han favorecido la corrección de prácticas o casos de abusos por parte de las instituciones involucradas o sus funcionarios." [Amaya, 2004]. No obstante la importancia de la PDDH, en los últimos años se ha producido un debilitamiento de la misma lo cual, entre otras cosas, se ha evidenciado en las limitaciones presupuestarias que han afectado su desempeño institucional.

Autonomía de poderes institucionales y entidades fiscalizadoras

El Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamérica y Panamá llama la atención sobre el punto de la independencia judicial al señalar que: "Casi todos los sistemas de administración de justicia del área, pese a una notable actualización de los marcos constitucionales y jurídicos, continúan con una precaria base presupuestaria y sujeta a los embates de otros poderes del Estado y actores de la sociedad." [Proyecto Estado de la Región, 2003: 285].

Uno de los aportes de los Acuerdos de Paz fue el establecimiento de un nuevo sistema para el nombramiento de funcionarios del sector justicia (magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Fiscal General de la República, el Procurador General de la República y el Procurador Nacional para la Defensa de los Derechos Humanos), orientado a generar mayores niveles de independencia en el ejercicio de sus funciones. El establecimiento de la mayoría calificada en el Órgano Legislativo como condición para la elección de estos funcionarios, fue la principal medida en esta dirección. Así, con la nueva pluralidad legislativa tras las elecciones de marzo de 1994, se nombró a un tercio de los magistrados en lo que sería la primera renovación de la Corte Suprema de Justicia en la posguerra; así como a los funcionarios de las otras instituciones.

Si bien el propósito de esta medida era generar condiciones para la independencia de los funcionarios del sector justicia, en los últimos años se ha señalado por distintos sectores, que este mecanismo se ha desvirtuado, lo cual ha redundado en los bajos niveles de legitimidad del sistema judicial. En un informe reciente se señala que:

"existe la percepción de que el proceso de nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia se ha politizado de una manera indebida e inconveniente a la legitimidad del sistema. (...) Escoger más de un candidato a la vez facilita la negociación con base en cuotas de representación política en vez de la percepción de ecuanimidad individual de cada uno de los candidatos." [FUSADES, 2003].

En el caso salvadoreño, una segunda medida contemplada en los Acuerdos de Paz orientada en materia de fortalecimiento de la independencia judicial, fue la reforma constitucional que estableció un presupuesto para el Órgano Judicial no menor al 6% de los ingresos corrientes del Presupuesto Nacional. Un aspecto a señalar es que esta reforma se refiere únicamente al Órgano Judicial, dejando fuera a las instituciones del Ministerio Público. En el siguiente cuadro se presenta la información

Cuadro II.24
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN: ÓRGANO JUDICIAL (1992-2004)
(Millones de colones y porcentajes)

Año

Presupuesto General de la Nación

Ingreso Corriente

Presupuesto del Órgano Judicial

Millones de Colones

Millones de Colones

Millones de Colones

% PGN

% Ingresos corrientes

1992

  6,757.6

  5,395.0

180.2

2.7

3.3

1993

  7,636.4

  6,429.1

241.2

3.2

3.8

1994

  9,582.6

  7,900.6

350.0

3.7

4.4

1995

11,752.6

10,340.1

507.9

4.3

4.9

1996

14,815.1

12,826.7

763.2

5.2

6.0

1997

15,302.4

12,784.2

724.3

4.7

5.7

1998

16,583.3

12,857.0

728.2

4.4

5.7

1999

17,079.3

13,417.1

857.6

5.0

6.4

2000

18,224.3

14,857.9

892.3

4.9

6.0

2001

19,392.3

15,360.9

945.0

4.9

6.1

2002

21,911.2

15,676.5

987.6

4.5

6.3

2003

21,758.5

15,891.8

983.9

4.5

6.2

2004

24,447.0

17,150.6

1,068.9   

4.4

6.2

Fuente: Diarios Oficiales varios números.

correspondiente al presupuesto general de la nación y al presupuesto del Órgano Judicial, para el período 1992-2004. Una rápida revisión del mismo permite observar el progresivo y sustancial incremento de los recursos nacionales dedicados al Órgano Judicial: entre 1992 y 1995 fue inferior al 6%, en 1996 alcanzó el 6% de los ingresos corrientes del presupuesto general de la nación, luego se reduce a 5.7% para 1997 y 1998, y ha estado arriba del 6% desde 1999 hasta 2004.

Si bien un análisis exhaustivo sobre la independencia del Órgano Judicial requeriría del abordaje de otros factores, sí es importante señalar que ha persistido en el período del posconflicto una excesiva centralización de las funciones administrativas y judiciales en la Corte Suprema de Justicia [FUSADES, 2003], es decir, la Corte Suprema de Justicia: "Es responsable no solo del procesamiento judicial de los casos, sino también del funcionamiento administrativo y del nombramiento y remoción de los jueces." [FUSADES, 2003: 46].

Cuadro II.25
Presupuesto General de la Nación: Fiscalía General de la República, Procuraduría General de la República y Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (1992-2004)

Año

Presupuesto General de la Nación

Fiscalía General de la República

Procuraduría General de la República

Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos

Millones de Colones

Millones de Colones

%

Millones de Colones

%

Millones de Colones

%

1992

  6,757.6

  10.3

0.2

  12.1

0.2

1993

  7,636.4

  16.3

0.2

  17.8

0.2

10.6

0.1

1994

  9,582.6

  19.0

0.2

  23.2

0.2

21.4

0.2

1995

11,752.6

  58.7

0.5

  37.8

0.3

28.4

0.2

1996

14,815.1

  56.9

0.4

  44.9

0.3

30.0

0.2

1997

15,302.4

  69.9

0.5

  49.9

0.3

27.0

0.2

1998

16,583.3

129.9

0.8

  84.9

0.5

30.5

0.2

1999

17,079.3

162.8

1.0

104.9

0.6

33.2

0.2

2000

18,224.3

166.8

0.9

110.9

0.6

31.9

0.2

2001

19,392.3

170.7

0.9

111.1

0.6

31.9

0.2

2002

21,911.2

170.7

0.8

109.1

0.5

31.9

0.1

2003

21,758.5

171.4

0.8

109.3

0.5

32.4

0.1

2004

24,447.0

170.4

0.7

111.9

0.5

36.5

0.1

Fuente: Diarios Oficiales varios números.

En el cuadro anterior, se puede observar el limitado presupuesto asignado en el período del posconflicto a las instituciones que conforman el Ministerio Público–Fiscalía General de la República, Procuraduría General de la República y Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos–lo cual incide en sus desempeños institucionales. La PDDH es la institución con el menor presupuesto: El 0.1% del Presupuesto General de la Nación.

En síntesis, los acuerdos contribuyeron sin lugar a dudas a crear mejores condiciones para un ejercicio más transparente e independiente de la judicatura, sin embargo el sistema sigue cargando con herencias propias del pasado reciente, requiere de nuevas transformaciones internas y aún es sujeto de presiones de poderes externos. Es en este contexto de limitaciones para su independencia, que Naciones Unidas señala a finales de 2002 que en El Salvador: "(...) el sistema judicial funciona con lentitud, y muchos jueces siguen siendo susceptibles a influencias políticas." [Naciones Unidas, 2002b].

Acerca de los poderes paralelos

El tema de los poderes paralelos es uno de los problemas más sensibles en las transiciones, debido a que se concentra en la existencia o ausencia de grupos organizados al margen de la legalidad, y cuya acción desafía o debilita el ordenamiento jurídico y la vigencia del Estado de Derecho. En este orden, en sus recomendaciones, la Comisión de la Verdad planteó la necesidad de investigar y: "Adoptar todas las medidas que sean precisas para asegurarse del desmantelamiento" de los "grupos armados particulares"; y que "a la luz de la historia del país, en este campo la prevención es imperativa. El riesgo de que tales grupos renueven su acción siempre existe." [Comisión de la Verdad, 1993].

La preocupación no fue en vano, ya que durante la primera etapa de la transición ocurrieron algunos hechos que llevaron al gobierno a crear en julio de 1994 una instancia independiente denominada "Grupo conjunto para la investigación de grupos armados ilegales con motivación política", encargado de investigar la existencia y el accionar de esas agrupaciones clandestinas. El informe final del Grupo Conjunto [Grupo Conjunto..., 1994] sostiene que "los llamados "escuadrones de la muerte" con las características que tuvieron en la década de los ochenta (...) constituyeron un fenómeno distinto de la actual realidad de violencia con motivación política en El Salvador". Tal grupo orientó su investigación a la violencia política, pero también destacó la relación entre los grupos ilegales armados y las manifestaciones de la criminalidad organizada.

Además, el "Grupo Conjunto" plantea que "el cambio sustancial de la situación política–por el tránsito de la guerra a la paz–dejó sin espacio operativo a personas que participaron en el conflicto armado y a miembros de los llamados "escuadrones de la muerte"", y que "se estaría ante una mutación hacia aparatos más descentralizados orientados esencialmente a la delincuencia común, con alto grado de organización". Y que: "A estos factores hay que agregar otro que resulta un efecto inercial en una situación de posguerra que es lo que constituye la llamada "violencia política privada". Es decir, el fenómeno mediante el cual se producen determinados hechos de violencia políticamente motivados, pero en cuya generación no intervienen estructuras criminales ni agentes del Estado".

Vigencia de los derechos civiles y políticos

La segunda área de indicadores asociados a la vigencia del Estado de Derecho es la que agrupa derechos civiles y políticos. Se trata aquí no de las transformaciones en la estructura, composición o extensión del sistema institucional dedicado a garantizar el imperio de la ley, sino mas bien de los resultados del funcionamiento del mismo en la vida de los ciudadanos. Sin duda alguna, aun con las limitaciones que se puedan señalar, es en este plano donde el país ha observado avances sustanciales cuyo logro ha sido en buena medida resultado directo de los Acuerdos de Paz y de las condiciones políticas por ellos generadas.

"En la historia política nacional nunca habían estado tan presentes y vigentes la libertad personal–derecho a no ser detenido arbitrariamente–; la libertad de opinión y de prensa–derecho al disenso y la crítica pública, que permite la formación de una oposición política consistente y el control sobre el poder–; la libertad de reunión, que equivale al derecho de protesta colectiva, y la libertad de asociación, que abre la vía a alternativas políticas efectivas. Esas libertades han tenido su mayor esplendor en la etapa abierta con los Acuerdos de Chapultepec." [Turcios, 1998: 15].

Como puede observarse en el conocido índice de la organización Freedom House sobre derechos políticos y libertades civiles, El Salvador ha transitado en la década de los noventa de ser clasificado como un país "parcialmente libre" a un "país libre" [Freedom House, 2005]. Con independencia de las coincidencias que se tengan con las calificaciones del índice y/o la metodología utilizada, sin duda este es un índice ilustrativo coincidente con otras valoraciones e informes sobre el desarrollo del proceso de democratización salvadoreño.

A continuación se exponen algunas consideraciones sobre el núcleo de derechos políticos y civiles en el período post Acuerdos de Paz.

En el período de posguerra se observan condiciones favorables para el ejercicio del derecho a la libertad de asociación. El mismo tiene algunas restricciones establecidas en la legislación secundaria, como por ejemplo en la Ley de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro o en el Código de Trabajo en lo relativo a los sindicatos.

El ejercicio del derecho a la libertad de reunión y manifestación de los ciudadanos también ha sido reconocido en el período de posguerra, aunque ha sido coyunturalmente afectado por restricciones normativas, como:

"Fue el caso de la Ordenanza Reguladora de Marchas y Manifestaciones, decretada por el Concejo Municipal de San Salvador en el mes de mayo de 1994, según la cual se establecía que las marchas sólo podrían realizarse en los fines de semana y con previa autorización de la comuna. Dicha ordenanza fue decretada inconstitucional por la Sala de lo Constitucional de la CSJ por considerar que los derechos de las personas sólo pueden ser

Cuadro II.26
EVOLUCIÓN DEL ÍNDICE DE FREEDOM HOUSE PARA EL SALVADOR, (1992-2004)*

Año

Calificación derechos políticos

Calificación libertades civiles

Estatus

1992

3

3

Parcialmente Libre

1993

3

3

Parcialmente Libre

1994

3

3

Parcialmente Libre

1995

3

3

Parcialmente Libre

1996

3

3

Parcialmente Libre

1997

2

3

Libre

1998

2

3

Libre

1999

2

3

Libre

2000

2

3

Libre

2001

2

3

Libre

2002

2

3

Libre

2003

2

3

Libre

2004

2

3

Libre

(*) Los parámetros de calificación son los siguientes: De 1992 a 2002, la calificación era la siguiente: Un país cuya combinación de derechos políticos y libertades civiles oscilaba entre 1.0 y 2.5, era considerado "libre"; de 3.0 y 5.5, "parcialmente libre"; y entre 5.5 y 7, "no libre". A partir de 2003, la forma de calificar cambia: entre 1.0 y 2.5, "libre"; entre 3.0 y 5.0, "parcialmente libre"; y entre 5.5 y 7, "no libre".
Fuente: Freedom House, 2005.

modificados o restringidos por vía legislativa y dichas afectaciones no pueden estar sometidas a autorización previa, ni en su alcance pueden ser anuladas." [Inconstitucionalidad 4-94/III; Amaya, 2004].

Mientras que otras restricciones han tenido que ver con la intervención de los agentes de la PNC en las manifestaciones públicas.

En cuanto a la libertad de elegir y ser electo, como se aborda de manera más extensa en el apartado correspondiente al tema de la democracia representativa, en la vida política se han institucionalizado los procesos electorales de carácter plural y competitivo. En las condiciones de posguerra la ciudadanía ha podido ejercer el derecho de elegir y ser electo, salvo algunos problemas técnicos en algunos de los procesos electorales, que limitaron a algunas personas el ejercicio del sufragio. En este apartado, es preciso destacar que el avance más importante derivado de los Acuerdos de Paz fue la incorporación de la ex-guerrilla del FMLN al sistema de partidos políticos, con lo que el régimen político ha adquirido un carácter más inclusivo.

Un último derecho a ser considerado es el de la libertad de expresión. Al respecto, cabe señalar que las previsiones constitucionales sobre la libertad de expresión y medios informativos no han sido modificadas desde su promulgación en 1983. La Constitución Política garantiza el derecho a la expresión y difusión del pensamiento sin censura previa (artículo 6), aunque ésta sí puede aplicarse a los espectáculos públicos. La Constitución Política hace tres previsiones con respecto a los medios de comunicación: Una dirigida a la protección de la propiedad privada de las empresas de comunicación, en el sentido de que se prohíbe su estatización, nacionalización o expropiación. Las otras dos previsiones protegen el acceso de las personas a los medios: Por una parte reconoce el derecho de respuesta; por otra previene contra discriminaciones al señalar que los medios: "No podrán establecer tarifas distintas o hacer cualquier otro tipo de discriminación por el carácter político o religioso de lo que se publique."

En términos generales, se puede señalar que en el período de posguerra han existido condiciones favorables para el ejercicio de este derecho, y que existe diversidad de opiniones y pluralismo ideológico y que no se verifican amenazas de persecución o represión por ejercerlo [Amaya, 2004]. Con todo, se han verificado algunos casos de acoso o agresiones a periodistas, especialmente en la cobertura de hechos noticiosos en contextos de manifestaciones públicas [APES, 2001 y 2002]. De igual forma, un aspecto que ha sido destacado en informes sobre libertad de expresión y prensa en El Salvador, es la existencia de acciones u omisiones gubernamentales para proporcionar información pública a medios de comunicación y, en general, a la ciudadanía.

Vigencia de los derechos individuales

En esta área se examina la vigencia de los derechos a la vida, a la integridad y a la seguridad personal. Al hablar de ellos, debe hacerse en una doble perspectiva.57 La primera, la activa, desde la verificación del accionar estatal en el respeto de estos derechos, cuyo indicador sería el número de casos en que existe participación del Estado en afectaciones a estos derechos (violaciones a derechos humanos); la segunda, la proactiva, en que se habla de su vigencia a partir de las acciones tomadas para hacer valer estos derechos, de las acciones de protección o adopción de estrategias tendientes a la reducción del impacto de los factores que afectan negativamente dichos derechos.

Como se ha señalado anteriormente, una medida importante de los Acuerdos de Paz fue la creación de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH), para la tutela de los derechos humanos.

En lo que a la primera perspectiva compete, y dentro de las acciones tomadas por el Estado como producto del proceso de construcción de paz, se incluyó como parte de la reforma de la justicia penal, un componente de protección de derechos humanos mediante la inclusión de figuras jurídicas específicas. Entre ellas pueden anotarse: El agravante en el delito de homicidio cuando éste es realizado por agentes de autoridad u otro funcionario público en el ejercicio de sus funciones; el establecimiento del delito de desaparición forzada de personas para todas aquellas acciones de este tipo ejecutadas directamente por el Estado o por medio de particulares con el consentimiento, conocimiento o complicidad del Estado; la tipificación de la tortura como figura delictiva, ejecutada por agentes de autoridad u otros funcionarios estatales; la adopción en 1995 de la competencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, para someter a conocimiento de esta instancia, las violaciones a derechos humanos cometidas por los Estados y no resueltas por la justicia local [Amaya, 2004].

La existencia de todo este esquema de protección, ha contribuido si no a garantizar la vigencia plena de los derechos, si a ir reduciendo progresiva y sensiblemente la violación de los mismos. El cuadro II.27,

 

57. Al respecto nos hemos basado en: Amaya, 2004.

Cuadro II.27
DENUNCIAS REPORTADAS POR LA PDDH SEGÚN DERECHOS VIOLADOS, 1994-2004

Denuncias de derechos violados

1994

1995-1996

1996-1997

1997-1998

1998-1999

1999-2000

2000-2001

2001-2002

2002-2003

2003-2004

Derecho a la vida

348

355

222

153

159

111

65

26

29

35

Derecho a la integridad personal

158

0

1205

1045

904

810

671

334

576

658

Derecho a la libertad personal

571

1246

745

564

247

187

162

74

124

112

Derecho a la libertad de tránsito

0

11

10

17

9

4

8

3

3

6

Derecho a la libertad de asociación y reunión

0

3

11

4

2

1

2

2

3

2

Derecho a la documentación personal

0

63

51

35

45

33

22

14

9

9

Derecho al debido proceso judicial

932

1435

861

931

637

393

267

240

352

211

Derecho a la seguridad y privacidad personal

0

354

440

434

244

176

121

69

108

129

Total

2009

3467

3545

3183

2247

1715

1318

762

1204

1162

Nota: Los datos de 1994 corresponden a todo el año. Los de 1995-1996 corresponden a todo el año 1995 y julio de 1996. Los restantes presentan la información por año de trabajo. Por ejemplo, 1996-1997 representa julio de 1996- junio de 1997.
Fuente: Informes de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos para cada año.

muestra la frecuencia y la tendencia de las denuncias de violaciones a derechos reportadas por la PDDH.

En cuanto a la segunda perspectiva, en el posconflicto las estadísticas muestran altos niveles de delincuencia y violencia, a tal punto que El Salvador es uno de los países más violentos de América Latina; y los sondeos de opinión reflejan una percepción ciudadana de inseguridad. De tal forma que la inseguridad ha sido uno de los factores que afecta y pone en cuestión la vigencia del ejercicio del derecho a la vida y a la seguridad.

En este sentido, una de las mayores preocupaciones es que la inseguridad no sólo ha afectado directamente la calidad de vida de los habitantes, en tanto condiciona negativamente la cotidianeidad y la convivencia pacífica; sino que también ha favorecido el desarrollo de estilos de ejercicio del poder con rasgos autoritarios. El abordaje de esta problemática de la delincuencia y la violencia en el posconflicto se ha expresado en una tensión entre libertades y seguridad.

Uno de los casos que hicieron más evidente este conflicto entre la exigencia de seguridad y la necesidad de garantizar los derechos de todos los ciudadanos, fue la iniciativa gubernamental conocida como "Plan Mano Dura" que fue impulsada en el último año de la administración del presidente Francisco Flores.58 El plan, una reedición de los conocidos planes de "Tolerancia Cero", con una aplicación específica al fenómeno de las pandillas juveniles o maras, implicó la preeminencia de una visión punitiva de la seguridad pública frente a iniciativas de prevención de violencia que la policía venía impulsando hasta ese momento; así como una saturación temporal de fuerzas policiales en zonas consideradas de mayor incidencia "pandilleril". El "Plan Mano Dura" implicó también la formulación y aprobación de una "ley antimaras"59 de carácter temporal, la participación del ejército en apoyo a la labor de seguridad pública, y la solicitud de crear tribunales especiales para procesar a los miembros de maras o pandillas.60

Más allá de que la iniciativa podía responder a una motivación política en un año electoral, y a un diagnóstico discutible sobre la criminalidad en

 

58. El Plan fue anunciado por el presidente Flores el 23 de julio de 2003, desde una comunidad afectada por el fenómeno de las pandillas.

59. Decreto Legislativo No.158 del 9 de octubre de 2003, publicado en Diario Oficial No.188, Tomo No. 361, del 10 de octubre de 2003. Posteriormente se modificarían los art. 3 y 6 según Decreto Legislativo No. 189 del 12 de noviembre de 2003, publicado en Diario Oficial No. 216, tomo No. 361 del 19 de noviembre de 2003.

60. Para una visión más amplia sobre este fenómeno, véase: Ramos, Carlos G. (2005).

el país, la misma puso en riesgo una serie de derechos individuales, criminalizó la apariencia misma de las personas–como la portación de tatuajes, por ejemplo–, y contravino disposiciones propias de la legislación permanente y tratados internacionales como la Convención Internacional de los Derechos del Niño. El plan inició sin la ley aprobada y desde sus primeros días condujo a un fuerte conflicto con el Órgano Judicial, cuyos operadores adujeron la inaplicabilidad de la norma y la probable contravención de principios constitucionales. El rechazo de la ley incluso vino de las Naciones Unidas. Norberto Liwsky, miembro del Comité de Derechos del menor, expresó que: "La ley resulta contradictoria y ajena a los principios de la Convención."

La Ley Antimaras fue aprobada finalmente el 10 de octubre por el Órgano Legislativo, con un plazo de vigencia de 180 días. Unos días antes que la misma expirara, respondiendo a una serie de recursos de inconstitucionalidad, la Corte Suprema de Justicia la declaró inconstitucional. Sin embargo, incorporando algunas modificaciones, se aprobó una nueva ley por un período de noventa días, con lo que la resolución de la Corte no tuvo mayor efecto.61

Ya instaurada la nueva administración del presidente Antonio Saca en junio de 2004, y bajo su denominado "Plan Súper Mano Dura", el nuevo gobierno trató de generar un mejor clima para la discusión y la aplicación de las normativas heredadas. Se instauraron así, bajo la coordinación del Ministerio de Gobernación, tres mesas técnicas con participación de organizaciones de la sociedad civil y organismos internacionales asociados al tema. Las dos primeras tendrían como objetivo discutir reformas a la ley del menor infractor y al código penal y la tercera para definir estrategias de prevención y reinserción de jóvenes pandilleros.

Un aspecto importante a considerar a propósito de la inseguridad es el siguiente:

"La tasa de homicidios de El Salvador se encuentra entre las más altas de América Latina, y los salvadoreños expresaron más preocupación acerca de la inseguridad en 1998 de lo que lo hicieron durante los años de guerra. Debido a que el crimen es tan frecuente en El Salvador de la posguerra, la transformación del sistema de justicia solo tendrá éxito y será aceptada si es acompañada por un esfuerzo comprensivo de prevenir y de luchar contra el crimen. De otra manera, las reformas al sistema de justicia

61. Esta nueva ley se decretó bajo el nombre de: Ley para el combate de las actividades delincuenciales de grupos o asociaciones ilícitas especiales, Decreto Legislativo No. 305 del 01 de abril de 2004, publicado en Diario Oficial No.65, Tomo No. 363 del 2 de abril de 2004.

criminal corren el riesgo de convertirse en el chivo expiatorio de la inhabilidad del país para controlar la actividad criminal desenfrenada." [Popkin, 2000: 241].

C. Conclusiones acerca del Estado de Derecho

Una evaluación sobre la contribución del proceso de paz a la vigencia del Estado de Derecho en El Salvador, partiendo de la exposición de los indicadores anteriores, nos permite afirmar que el proceso ha producido resultados positivos generando por un lado una situación de condiciones más favorables para el ejercicio de los derechos civiles y políticos, así como para la vigencia de los derechos humanos en general. Se observa una vigencia de los derechos ciudadanos con un nivel razonable de aceptabilidad, lo cual también es reconocido por las élites entrevistadas en términos de avance significativo en cuatro libertades centrales: La libertad de manifestación y reunión, libertad de elegir y ser electo, libertad de asociación y libertad de expresión. Un aspecto central que contribuyó a generar este entorno favorable tras la finalización del conflicto armado, ha sido el importante proceso de desmilitarización que ha tenido lugar, el cual se analiza con mayor amplitud en el apartado sobre la preeminencia del poder civil.

Por el otro, ha permitido la aprobación de reformas constitucionales y la promulgación de una nueva normativa legal, principalmente en el ámbito penal (Código Penal, Código Procesal Penal y Ley Penitenciaria), el Código de Familia, Ley del Menor Infractor; así como la promoción de medidas orientadas al fortalecimiento institucional del sector justicia. En este sentido, tanto la asignación presupuestaria del 6% como el nuevo sistema para el nombramiento de funcionarios del sector justicia condujeron a dotar de mayor autonomía al aparato institucional, aunque los resultados son mixtos debido a que este mecanismo se ha desvirtuado ya que: "Se ha politizado de una manera indebida e inconveniente" [FUSADES, 2003]. Sin embargo, se ha avanzado en crear condiciones para un ejercicio más independiente, aunque algunas de las personas entrevistadas señalan que algunos funcionarios judiciales continúan siendo susceptibles de presiones externas.

Si bien todavía pueden identificarse algunos problemas que no permiten afirmar la vigencia plena del Estado de Derecho, no por eso pueden dejarse de mencionar las importantes transformaciones legales e institucionales, y la mejora en la situación de los derechos individuales, civiles y políticos.

Sin embargo, como señala Popkin:

"Los años de la posguerra han demostrado que la reforma del sistema de justicia y la construcción del Estado de Derecho son empresas llenas de dificultades incluso cuando existe considerable voluntad política para llevar a cabo las reformas y además la asistencia internacional está disponible. En retrospectiva, muchas de las estrategias empleadas levantan preguntas por su aparente fracaso para solventar los problemas críticos, la pobre coordinación de esfuerzos y el fracaso para construir una base fuerte a favor de la reforma." [Popkin, 2000: 201].

En este sentido, Popkin identifica los principales obstáculos:

"Una voluntad política errática, una necesidad enorme de recursos técnicos económicos, débiles o incipientes instituciones estatales encargadas de salvaguardar los derechos humanos, la tendencia a presentar viejos vicios de nuevas formas, la carencia de mecanismos adecuados de vigilancia dentro de las instituciones, una sociedad civil débil, y una enorme exclusión económica." [Popkin, 2000: 263].

Destaca como uno de los aspectos positivos el incremento en la capacidad institucional para atender la demanda de justicia ampliando por tanto el acceso de los ciudadanos al sistema. Aún cuando persistan limitaciones, los niveles de eficiencia sean bajos y con una cobertura territorial limitada, se ha aumentado el número de los operadores judiciales y éstos han diversificado su atención. El incremento en el presupuesto del Órgano Judicial, ha sido sin duda un factor importante para esta ampliación de los servicios de justicia. Persiste un bajo financiamiento para las instituciones del Ministerio Público. En tal situación, el sistema de justicia enfrenta el desafío de superar los problemas de un deficiente acceso a la justicia, los bajos niveles de eficiencia, los aún deficitarios niveles de transparencia en el sistema judicial y la escasa credibilidad ciudadana de las instituciones. Todos ellos factores que afectan negativamente la consolidación y legitimación social de la institucionalidad reformada en el marco de los Acuerdos de Paz.

Otro factor que debe destacarse como positivo es la superación de la impunidad, en su manifestación específica abordada por los acuerdos. En lo que a la impunidad se refiere, los esfuerzos investigativos, las reformas legales y medidas aplicadas dieron pasos importantes en la búsqueda de garantizar el no retorno de las prácticas del pasado.

El tipo de impunidad que ha sido motivo de preocupación central en el período del posconflicto es aquella derivada de la débil capacidad de investigación científica del delito, y de los bajos niveles de eficiencia del sistema de justicia.

En una valoración global del proceso, resulta preocupante la visión de algunas de las élites entrevistadas cuya percepción, pese al reconocimiento de los avances logrados, plantea un proceso de estancamiento en algunas áreas del Estado de Derecho, e incluso erosión de algunos logros alcanzados y particularmente en el punto de la impunidad. Lo que se desprende de la visión de las élites no es la lentitud o escaso avance de los indicadores del Estado de Derecho, sino lo que perciben como un estancamiento o deterioro del mismo. En los últimos años, indica un entrevistado: "Lo que hemos visto es (...), un debilitamiento del Estado de Derecho. Se avanzó mucho (...) en los primeros ocho años posteriores a los Acuerdos de Paz, y mas bien en los últimos años la tendencia es a debilitar el Estado de Derecho."

En diversos ámbitos la paz produjo expectativas sumamente altas respecto de lo que serían los beneficios y los tiempos para obtenerlos. El tema del Estado de Derecho no escapó de esta lógica. Sin embargo, pese a que existen déficit para el logro de un sistema de justicia satisfactorio, la institucionalidad de la que depende es hoy más moderna y funcional, como lo pueden mostrar algunos de los indicadores aquí reseñados. Con todo ello, entre las preocupaciones existentes en las élites entrevistadas, la mayor de ellas estriba en que, estos reconocibles avances no sólo no son irreversibles, sino que en los últimos años se han observado algunos signos de regresión o, al menos, estancamiento.

Para concluir, se puede plantear que el proceso de paz ha contribuido a la reforma del sistema de justicia. Con todas las limitaciones que se le puedan señalar, el sistema de justicia en la actualidad es un sistema más moderno y funcional que el preexistente. Como se ha planteado en un informe reciente:

"Hay un consenso generalizado al señalar que el funcionamiento institucional de la justicia en El Salvador ha mejorado sustancialmente en las últimas décadas, probablemente en forma más significativa que cualquier otra institución política. Sin embargo, el progreso alcanzado en materia de justicia desde los Acuerdos de Paz se percibe como un proceso muy positivo pero no finalizado. Es por ello que también existe una percepción casi unánime acerca de que persisten problemas muy graves en el ámbito de la justicia en El Salvador, tanto en su vertiente del poder judicial como en lo que se refiere a la administración de justicia. Este dato, por sí solo, justifica que el sector justicia se deba priorizar como una de las áreas de políticas que requiere de reformas sustanciales." [FUSADES, 2005: 39].

Por último, para poder referirnos a la vigencia del Estado de Derecho, es importante explicitar la manera como se entiende este concepto. En un estudio reciente se plantea que existen dos dimensiones para el análisis del Estado de Derecho:

a) Con respecto a los gobernados, implica dos elementos: (1) "la gente cree en la ley. Existe un convencimiento de que las normas jurídicas son buenas, están hechas para su beneficio y no son una imposición arbitraria o una molestia para ellos. Es necesario el convencimiento de que las normas jurídicas son las correctas reglas del juego social y que su quebrantamiento lleva al desorden social y a la imposibilidad de una convivencia armónica"; y (2) "el cumplimiento efectivo de la ley por los particulares. El Estado de Derecho sólo puede lograrse cuando [se da] un cumplimiento real y generalizado por los particulares de las normas que les han sido impuestas para regular su relación con los otros miembros de la sociedad"; y

b) Con respecto a los gobernantes implica otros dos elementos: (1) "requiere el sometimiento del gobernante a la ley", y (2) "se requiere el cumplimiento efectivo de la ley por los gobernantes." [FUSADES, 2002].

Partiendo de esta conceptualización como referencia, una evaluación sobre la vigencia del Estado de Derecho en El Salvador nos lleva a concluir que aunque se han producido importantes avances a partir del proceso de paz, son insuficientes para la vigencia del Estado de Derecho, el cual: "Es aún una aspiración de la sociedad salvadoreña." [FUSADES, 2002: 4].

4.2. DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

En el marco de la transición política que ha vivido El Salvador, se han tenido avances significativos en el ámbito de la institucionalización de la democracia electoral o democracia representativa–entendida en términos generales como aquella situación en la que a través de procesos electorales libres y competitivos, los ciudadanos escogen a sus autoridades delegando en ellas la toma de decisiones de carácter nacional–.62 Del

 

62. Nos estamos basando en la definición de Schumpeter sobre el método democrático: "Ese mecanismo institucional para llegar a decisiones políticas en las que los individuos adquieren el poder de decidir por medio de una lucha competitiva por el voto del pueblo" [citado en Karl, 1997]. Esta tradición schumpeteriana es recogida por Huntington [1994: 20] al plantear que se puede considerar a un sistema político como democrático: "Siempre que la mayoría de los que toman las decisiones colectivas del poder sean seleccionados a través de limpias, honestas y periódicas elecciones, en las que los candidatos compiten libremente por los votos y en las que virtualmente toda la población adulta tiene derecho a votar". Esta manera de entender la democracia es complementada con el enfoque de mediano alcance de la democracia que nos ofrece Karl: "Un conjunto de instituciones que permite que toda la población adulta actúe como ciudadanos escogiendo a sus principales responsables de adoptar decisiones en elecciones competitivas, justas y periódicamente programadas que se celebran en el contexto del gobierno de derecho, las garantías de libertad política y las prerrogativas militares limitadas" [Karl, 1997: 46].

conjunto de elementos que se requieren para la instauración de una democracia representativa, en este apartado se abordan las elecciones libres y competitivas, los niveles de participación, los partidos y el sistema de partidos, elementos que se han constituido en partes fundamentales de la institucionalidad del sistema político salvadoreño de la posguerra.

Tal y como se ha señalado en una sección anterior, El Salvador inició en los años ochenta un proceso de liberalización que de manera contradictoria coincide con la profundización del conflicto armado. Esto ha llevado a varios analistas a advertir que no se puede equiparar la realización de elecciones con la democracia, y se refieren a las elecciones que se realizaron a comienzos de los ochenta como "electoralismo"63 o "autoritarismo electoral" [Montgomery, 1995: 185]. Tres de los déficit más señalados de esas elecciones han sido que se realizaron en el marco de una violación sistemática de los derechos humanos–más pronunciada en la primera mitad de los ochenta–; con una participación limitada del espectro de fuerzas políticas; y que el predominio de la lógica contrainsurgente llevó a la inexistencia de una subordinación de los militares al poder civil.

Si bien las elecciones celebradas en los ochenta han tenido las limitaciones que se han señalado, no por ello se debe perder de vista que lentamente se constituyeron en elementos posibilitadores de un futuro proceso de democratización en la medida que se inicia un proceso de liberalización política, el traslado del poder formal a gobernantes civiles y el establecimiento de algunas instituciones básicas de la democracia. En alguna medida, estos avances son explicados debido a las presiones de la comunidad internacional. En todo caso, la continuidad y la aceptación formal de sus resultados se convirtieron en indicadores

 

63. Terry Lynn Karl utiliza este término para referirse a: "La creencia en que el mero hecho de celebrar elecciones encauzará la acción política en competencias pacíficas entre élites y dará legitimidad pública a los triunfadores en tales competencias" [Karl, 1986: 34].

e iniciadores de la recomposición política que venía gestándose desde el primer lustro de la década.

Sin embargo, dada la situación de guerra y la exclusión formal de uno de los principales actores, no es posible hablar de elecciones libres y competitivas,64 sino hasta la celebración de las elecciones generales de 1994. En efecto, tres aspectos ayudan a visualizar la importante transformación que sufrieron las elecciones tras los Acuerdos de Paz.

En primer lugar, la mayoría de los procesos electorales de los años ochenta se ubicaron en un marco de polarización socio–política y enfrentamiento militar. La guerra, como escenario constante en el que se realizaron las elecciones, aportó a éstas, todas las limitantes legales, logísticas y de exclusión propias del fenómeno. De hecho, bajo este escenario, las elecciones se convirtieron en el principal mecanismo de exclusión del régimen político [Briones y Ramos, 1995]. Tras la firma de los Acuerdos de Paz, el ambiente cambió. La guerra fue sustituida por la paz; la represión por condiciones de libertad y mejoría en el respeto a los derechos humanos; las elecciones dejaron de ser el canal tradicional de exclusión política, para convertirse en el único mecanismo aceptado (incluso por parte de las fuerzas insurgentes), idóneo y legítimo de acceder al poder formal del Estado; y las limitantes legales fueron reemplazadas por toda una normatividad aceptada tanto por el gobierno en turno, como por la oposición política y las principales fuerzas sociales. Es decir: "(...) las elecciones se perfilaron como el último eslabón de un conjunto de reformas jurídico-institucionales convenidas y como el factor decisivo en la generación y legitimación del poder político que consumaría la voluntad democratizadora expresada en los acuerdos." [FLACSO-Programa El Salvador, 1995: 202]. En este sentido, como lo señala Linz, se trata de una situación en la cual:

"Ninguno de los principales actores políticos, partidos o intereses organizados, fuerzas o instituciones organizados considera que haya alguna alternativa a los procesos democráticos para obtener el poder, y (...) ninguna institución o grupo político tiene un derecho a vetar la acción de los responsables de las decisiones elegidos democráticamente. (...) Para decirlo sencillamente, la democracia debe ser vista como el

64. Se considera que unas elecciones competitivas son aquellas que cumplen cuatro requisitos: (a) El sufragio universal de los adultos, (b) justicia en el voto, garantizada por procedimientos como el voto secreto y el conteo transparente, así como por la ausencia de fraude electoral, violencia e intimidación, y (c) el derecho a organizar partidos políticos y postular candidatos. Al respecto, véase: Ozbudun, 1989: 238. Además, se debe considerar otro factor: La periodicidad, es decir, que las elecciones se realicen regularmente en fechas legalmente preestablecidas.

único juego aceptable, siendo la frase en inglés: the only game in town" [citado en O'Donnell, 1996: 156].

En segundo lugar, durante el conflicto las elecciones se caracterizaron por la imposibilidad de elegir entre un espectro más amplio y representativo de las distintas fuerzas político-ideológicas. En este sentido, las elecciones de 1994 y el nuevo período que se abre, permiten: "La inclusión de todo el espectro ideológico en la disputa de los cargos de elección." [FLACSO-Programa El Salvador, 1995: iii]. Tómese en consideración que en el marco del proceso de paz se legaliza al FMLN como partido político, dejando implícito con ello, la aceptación de la vía electoral y el rechazo de la lucha armada y la violencia como método de acceso al poder. Sobre este punto, una de las personas entrevistadas señala: "No hay, como existía antes en la Constitución nuestra, una negación a los partidos comunistas, por ejemplo, o de cualquier ideología, sino que se está abierto a todas esas tendencias (...) legalmente."

En tercer lugar, a pesar de que el fraude electoral fue lentamente alejándose del debate político partidario, para finales de la década de los ochenta la existencia y funcionamiento del antiguo CCE, seguía junto a otros factores más, poniendo en entredicho la credibilidad de los procesos electorales. A partir de las primeras elecciones de posguerra, esta situación cambiaría como consecuencia de las transformaciones emanadas de los Acuerdos de Paz, y que giraron en torno a un doble eje: "(1) Modificación de la composición y naturaleza del CCE, así como en los demás organismos electorales auxiliares; y (2) Modificaciones en la legislación electoral (...)." [FLACSO-Programa El Salvador, 1995: 17].

En efecto, las primeras modificaciones proporcionarían un nuevo modelo de institución, el TSE, el cual: "Constituyó en sí mismo, un fortalecimiento institucional sin precedentes en este ámbito tan decisivo para la credibilidad y para el sostenimiento del régimen democrático." [Samayoa, 2002: 637]. Su nueva composición estaba pensada para dotarle de mayor independencia y credibilidad, sobre todo por la capacidad de fiscalización que tendrían los partidos de oposición en toda la organización de los comicios. Aunque en la práctica este modelo ha tenido importantes deficiencias, tales como el exceso de funciones administrativas en detrimento de las funciones jurisdiccionales del Tribunal, la excesiva orientación partidista de sus integrantes, o la calidad y solidez del registro electoral, como se vera más adelante–y que son señaladas en su gran mayoría por las personas entrevistadas y por analistas políticos–: "son problemas de naturaleza diferente, situados ya en una esfera normal de desarrollo y consolidación institucional." [Samayoa, 2002: 638].

Las segundas, proporcionarían un nuevo Código Electoral que entró en vigencia en 199365 que establecería el marco institucional y legal para los eventos electorales de la posguerra, y cuyas transformaciones permitirían un mayor control sobre los organismos electorales, un incremento de la participación de los partidos, así como una mejor comprensión sobre la problemática asociada con el registro de electores y facilidades para la inscripción ciudadana en el registro electoral, modificaba los requisitos de inscripción y cancelación de partidos, etc. En fin: "Todas estas reformas buscaban mejorar las condiciones para la competencia electoral en un nuevo marco de paz y facilitar la participación política del más amplio espectro de partidos políticos." [COCIVICA, 2002: 2]. Sin embargo, con el transcurso del tiempo, el Código Electoral ha sido objeto de innumerables reformas que han respondido más a los intereses particulares y temporales de algunos partidos políticos, que al objetivo de corregir las deficiencias del sistema [COCIVICA, 2002].

Un estudio reciente sobre la democracia en América Latina indica que en El Salvador, a partir de 1994 se han conjugado cuatro elementos centrales que tradicionalmente han sido señalados por los teóricos para definir un régimen democrático: Sufragio, elecciones limpias, elecciones libres y cargos públicos electos.

El cuadro II.28 muestra los valores del índice de democracia electoral (IDE), así como los valores para cada uno de sus cuatro componentes, para las distintas elecciones que se han realizado en el período 1985-2000. Un primer comentario que se desprende del cuadro anterior, es que al analizar la tendencia para todo el período de estudio, se observan puntajes más bajos para los años en los cuales todavía se desarrollaba el conflicto armado, así por ejemplo, el IDE tiene un valor de 0.56 para 1985, aumenta a 0.75 para 1991 y se estabiliza en 1 para el período 1994-2000. Un segundo comentario se refiere a la evolución de dos de los cuatro componentes (elecciones limpias y elecciones libres), que mantienen un puntaje más bajo durante el período del conflicto. Por último, de acuerdo con este estudio del PNUD, en las elecciones de posguerra, El Salvador ha obtenido un puntaje indicativo de la existencia de una democracia electoral.

En este sentido, no sólo el referido estudio afirma el carácter competitivo, pluralista y de libertad en que se realizan las elecciones; sino

 

65. Véase: Decreto Legislativo No. 417, del 14 de diciembre de 1992, publicado en Diario Oficial No. 16, Tomo 318, del 25 de enero de 1993.

Cuadro II.28
ÍNDICE DE DEMOCRACIA ELECTORAL (IDE) PARA EL SALVADOR (1985-2000)

 

1985

1989

1991

1994

1997

1999

2000

Sufragio*

4

4

4

4

4

4

4

Elecciones limpias**

1

1

2

2

2

2

2

Elecciones libres***

3

3

3

4

4

4

4

Elecciones como medio de acceso a cargos públicos****

4

n.d.

4

4

4

4

4

IDE*****

0,56

n.d.

0,75

1

1

1

1

(*) El componente "sufragio" del IDE indica "si se les permite a todos los adultos de un país votar en elecciones. Esta medida no incluye, los procedimientos que pueden entorpecer el uso efectivo del derecho a voto, tales como el acceso a los lugares de votación." Este componente se codifica de acuerdo a una escala 0-4, en donde el valor 4 significa que el derecho al voto es reconocido universalmente "(sin embargo, aun en países con sufragio universal pueden existir algunas restricciones, que afectan a grupos como los militares, la policía, el clero, los residentes extranjeros y los ciudadanos que viven en el exterior)"; y el valor 0 significa "que no se celebran elecciones para instalar al gobierno."

(**) Las elecciones son consideradas "limpias" cuando el proceso electoral "se desarrolla sin irregularidades que limiten a los votantes para expresar autónoma y fielmente sus preferencias por algún candidato. No incluye cuestiones relacionadas con la competitividad del proceso electoral ni tampoco si se permite o no al ganador de las elecciones asumir su cargo público, ni si todos los cargos públicos son efectivos." Este componente ha sido codificado en una escala 0-2, en donde el valor 2 indica una "falta de irregularidades significativas en el proceso electoral (por ejemplo, elecciones que pueden incurrir irregularidades "técnicas" pero que carecen de un sesgo sistemático de peso significativo"); y el valor 0 significa "graves irregularidades en el proceso electoral que tienen un efecto determinante sobre los resultados de las elecciones."

(***) Las elecciones son consideradas "libres" cuando "se le ofrece al electorado una variedad de opciones que no esté limitada ni por restricciones legales ni por la fuerza. Esta medida no incluye factores que pueden afectar la capacidad de los partidos y candidatos para competir en igualdad de condiciones, tales como financiamiento público, acceso a los medios de comunicación y uso de los recursos públicos." Este componente se codifica de acuerdo a una escala 0-4, en donde el valor 4 indica "condiciones esencialmente irrestrictas para la postulación de candidatos y la formación de partidos"; el valor 3 se refiere a "restricciones de naturaleza legal o práctica que afectan significativamente la capacidad de candidatos potenciales para presentarse a elecciones y/o la formación de partidos políticos (por ejemplo, asesinatos sistemáticos e intimidación a candidatos, proscripción de candidatos populares, restricciones de naturaleza legal o práctica que impiden la formación de partidos o que llevan a ciertos partidos a boicotear las elecciones)"; y el valor 0 significa "sistema de partido único."

(****) Las elecciones son consideradas "el medio de acceso a los cargos gubernamentales", si los principales cargos políticos de un país (esto es, el Ejecutivo nacional y la Legislatura) son ocupados por medio de elecciones, y si quienes ganan las elecciones pueden asumir sus cargos y permanecer en ellos durante todo el período. Este componente se califica de acuerdo a una escala 0-4, en donde el valor 4 indica que "todos los cargos políticos principales se completan a través de elecciones y ninguno de los ocupantes de estos cargos políticos principales es removido de su cargo a menos que su remoción y reemplazo estén basados en fundamentos constitucionales estrictos;" y el valor 0 significa que "no se ocupa ninguno de los cargos públicos principales por medio de elecciones, o bien quienes ocupan todos los cargos políticos principales son removidos por la fuerza por gobernantes inconstitucionales."

(*****) El IDE se calcula de la siguiente manera: "Sufragio x elecciones limpias x elecciones libres x cargos públicos electos." La escala de medición va de 0,00 a 1,00, en donde 0,00 significa "un régimen no democrático y cualquier número mayor a 0,00 un grado de democracia, siendo los puntajes más altos indicativos de un mayor grado de democracia."
Fuente: PNUD, 2004.

que además, otros estudios académicos coinciden en esta evaluación, así por ejemplo desde una perspectiva general, el Informe sobre el estado de la región señala que: "La democracia electoral ocupa, pues, un lugar privilegiado en las democracias de la región (Centroamérica)" [Proyecto Estado de la Región, 1999: 210]. En un enfoque más nacional, Artiga sostiene que: "Procesos electorales libres y competitivos sólo se realizaron desde 1994" [2002: 254]. De igual manera, el Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA) señala que a partir de 1994 se han celebrado elecciones libres y competitivas, cuyos resultados han determinado la ocupación de los puestos de gobierno [IDEA, 2000].

Visto en esta perspectiva, las elecciones realizadas en El Salvador, han venido evolucionando hasta ser consideradas en el período de posconflicto como elecciones libres, y competitivas. Su periodicidad, la aceptación formal de sus resultados, y el establecimiento de reglas y procedimientos para la formación y ejercicio del gobierno, se han convertido en condiciones inequívocas del avance democrático. Condiciones en las que, si bien la realización de la democracia no se agota, sí constituyen una condición sine qua non para la eventual profundización y consolidación de la misma en El Salvador.

Al igual que en el resto de las dimensiones de la democracia analizadas en este estudio, en este apartado se presentan primeramente las valoraciones de las élites entrevistadas. Seguidamente se analizan aspectos específicos de la democracia representativa: La participación electoral, la representatividad, y el sistema de partidos. Finalmente, se presentan algunas conclusiones generales.

A. Valoración de las élites respecto a la democracia representativa

Los resultados que se observan en la gráfica II.3 provienen de las respuestas de 50 personas a las que se pidió que completaran las boletas de juicio de evaluación (o judgment data). Más específicamente, en esta sección se presentan los resultados en relación con la democracia representativa. Al igual que en la sección anterior, se reporta el porcentaje que corresponde a las distintas valoraciones del cambio (avance sustancial, avance moderado, avance leve, no hay cambio y retroceso) para cada una de las preguntas, de manera que el lector puede revisar los datos y sacar sus propias conclusiones. Sin embargo, para propósitos de análisis, se han agrupado las opciones de respuesta en tres grupos: (a) avance significativo, (b) avance regular, y (c) estancamiento. Para analizar las valoraciones de los entrevistados, se han agrupado las preguntas dependiendo del porcentaje de respuestas que han caído en la valoración de que ha habido avance significativo (cuando avance sustancial y moderado es arriba del 60%), avance regular (cuando avance sustancial y moderado es entre el 25% y el 59%), y estancamiento (cuando avance sustancial y moderado es abajo del 25%), y además se ha buscado reportar cuando la valoración de retroceso es mayor al 10%.

La gráfica II.3 muestra los porcentajes de las valoraciones hechas por las personas entrevistadas para cada una de las preguntas en relación con la dimensión sobre la democracia representativa. En torno a la misma se pueden hacer cuatro consideraciones. En primer lugar, según el aspecto de que se trate se pueden observar diferencias importantes en las valoraciones de las personas entrevistadas. En segundo lugar, los entrevistados expresan una valoración de que ha habido avance significativo en las facilidades para el registro de ciudadanos (86%), la realización de elecciones plurales (74%) y elecciones libres (68%), y respecto de la participación electoral (60%). En tercer lugar, hay una valoración de que ha habido avance regular en las siguientes áreas: sistema estable de partidos políticos (45%) y la representatividad de los cargos de elección popular (38%). En cuarto lugar, hay una valoración de

Gráfica II.3
VALORACIÓN DE ÉLITES SOBRE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
(Porcentajes)

Image

Fuente: Base de datos de juicios de valor, 2004.

estancamiento en relación con la credibilidad del Tribunal Supremo Electoral (24%).

De acuerdo con las opiniones de las personas entrevistadas, los Acuerdos de Paz sí han contribuido al avance significativo de ciertos ámbitos de la democracia, en particular a la creación de condiciones para la realización de elecciones plurales y libres, al mismo tiempo que han mejorado las facilidades para el registro de los ciudadanos, y respecto de la participación electoral. De igual manera, identifican que ha habido un avance regular en relación con el sistema estable de partidos y la representatividad de los cargos de elección popular. La credibilidad en el Tribunal Supremo Electoral es el aspecto que muestra una valoración de estancamiento.

En efecto, uno de los entrevistados pone énfasis en los avances que se dieron en cuanto al carácter libre de las elecciones, marcando al mismo tiempo los desniveles que se registran en cuanto a la participación:

"Tenemos una democracia formal, una democracia representativa. No podemos decir que ha habido fraude en las últimas elecciones, en los últimos 15 años. Pero, de esa democracia representativa donde el ciudadano solamente tiene la capacidad de elegir a sus representantes, hay que dar el salto cualitativo a la democracia participativa (...)."

En torno al ámbito de los partidos y la representatividad, un entrevistado señala que: "(...) uno no puede negar que ha habido una modificación. Ahora, se da simultáneamente con el deterioro de la sensación del ciudadano a ser representado, y un verdadero divorcio creciente de las fuerzas políticas respecto de los ciudadanos." En este sentido, una persona entrevistada vinculada al proceso de negociaciones de paz, señala que: "(...) se ha dado un salto en lo que sería el pluripartidismo, lo que ocurre es que en cada partido se ha dado una involución democrática (...)."

B. Los indicadores de la democracia representativa

En esta sección se abordan los temas acerca de la institucionalización de las elecciones democráticas, la representatividad de los cargos de elección popular y el sistema de partidos políticos de posguerra.

La institucionalización de elecciones democráticas

El proceso de implementación de los Acuerdos de Paz y el ambiente que generaron, así como las transformaciones positivas para la realización

Gráfica II.4
NIVELES DE PARTICIPACIÓN ELECTORAL EN LA POSGUERRA, 1994-2004 (Porcentajes de participación)

Image

Fuente: Elaboración propia con base en Córdova, 2003; para 2004, Memoria del TSE.

de los procesos electorales en este nuevo período, hicieron pensar desde el inicio del período de posconflicto, que existía un cúmulo de condiciones propicias que favorecerían una participación electoral más amplia. En primer lugar, un importante sector que se mantenía excluido o autoexcluido, se incorporaba formalmente a la lucha por el poder político. Y en segundo lugar, se habían acordado un conjunto de reformas en el sistema electoral, para facilitar la participación así como la transparencia en el proceso electoral. Sin embargo, si bien los resultados de la participación electoral no pueden desestimarse, el contexto de elecciones libres y competitivas, al parecer no resultó suficiente para motivar una masiva participación ciudadana en el período. En la gráfica II.4 se presentan los niveles de participación electoral en la posguerra a nivel nacional, medidos en términos del total de votos emitidos en relación con la población en edad de votar.

En la gráfica II.4 se pueden observar dos momentos. El primero, estuvo marcado por las elecciones de 1994, las cuales fueron consideradas por algunos analistas políticos como "las elecciones del siglo".66 Este año

 

66. Esto se debió probablemente, a la expectativa generada por ser las primeras elecciones de la posguerra, en donde participaría la ex-guerrilla ahora convertida en partido político, así como por las acciones de empadronamiento y carnetización masivas que llevó a cabo el TSE, con el objetivo de depurar y actualizar el registro electoral. Dentro de las acciones llevadas a cabo se encuentran: La publicación del registro electoral para detectar, procesar e incorporar a todos aquellos ciudadanos que, poseyendo el carné electoral, no se encontraran inscritos en el Registro Electoral, y planes y jornadas cívicas de empadronamiento y carnetización masivos. Además, se dio el caso de que en ese año, como ocurre cada 15 años, se celebraron simultáneamente las elecciones presidenciales, legislativas y municipales.

se obtuvo, en comparación con las presidenciales de 1989, un mayor nivel de participación (48% en las presidenciales), sobre todo si se toma en cuenta que se iniciaba el período de posguerra. Aunque ciertamente no llegó a los niveles esperados dada la gran expectativa generada. Posteriormente, comienza una tendencia hacia la baja, alcanzando el nivel más bajo en el 2000 (34.4%), y luego hay un pequeño incremento en 2003 (36.9%). La intención de voto del salvadoreño no se ve influenciada por el tipo de elección, ya que no hay una diferencia significativa entre elecciones presidenciales y legislativas entre 1997 y 2003. Lo que explica el relativo aumento de la participación en las elecciones de 1994, es sin duda el contexto político en que se desarrolló. Su carácter excepcional logró una mayor movilización del electorado, situación que no se observa para los otros años, al menos en este primer momento.

El segundo momento, comienza con las elecciones de 2003, cuando se observa un pequeño incremento de 2.5% con respecto a 2000. Sin embargo, es en las elecciones presidenciales de 2004, cuando se produce un significativo incremento en la participación electoral para alcanzar el 57.6%, sin que en este momento se pueda concluir si esto representa un cambio más profundo en la tendencia del abstencionismo electoral o si mas bien ha respondido a las particulares condiciones en las que se realizaron las pasadas elecciones, y por lo tanto es posible pensar que se podría regresar a los niveles históricos de abstencionismo en las próximas elecciones.

Sin duda las explicaciones de la baja participación electoral son variadas, pero aquí quisiéramos referirnos a dos enfoques, uno que se centra en los problemas técnicos y las irregularidades del proceso electoral y sus instituciones, y otro que se enfoca en la desconfianza o apatía que muestra la población hacia la política en general, y hacia las elecciones en particular.67

 

67. Al respecto véase: Seligson, Cruz y Córdova, 2000. Además, se puede consultar: Córdova, 2000; y Cruz, 1998b.

Los problemas técnicos y las irregularidades
del proceso electoral y sus instituciones

A pesar de los cambios positivos que se hicieran en materia electoral y de sus instituciones, en las elecciones de posguerra han persistido deficiencias importantes. Éstas se encuentran vinculadas en mayor medida a los aspectos asociados a los procesos de registro y votación.

Según los resultados del monitoreo electoral realizado por el Consorcio de ONG de Educación Cívica (COCIVICA), los distintos procesos electorales de posguerra, en mayor o menor medida han presentado problemas de organización: Aglomeraciones innecesarias, incorrecta planificación de los centros de votación, dificultades en el transporte; pero sobre todo deficiencias registradas en torno al Registro Electoral. Así por ejemplo, dicha organización apuntaba que las principales irregularidades para las elecciones de 1997 eran: "(a) Personas con carné electoral y que no aparecían en los padrones electorales, (b) personas carnetizadas fraudulentamente (...), (c) personas fallecidas que "asistieron a votar", (d) doble voto (...)" [COCIVICA, 1997: 3-4]. Para 1999 esta misma fuente señala que:

"El acceso a los ciudadanos a las urnas fue nuevamente uno de los puntos más débiles del proceso electoral. Un sondeo realizado (...) afirma que el 25% de las personas que asistieron a votar, reportaron dificultades que van desde las ocasionadas por la desorganización en los centros de votación, hasta el hecho de encontrar que alguien ya había votado en lugar de aquel a quien correspondía." [COCIVICA, 1999b: 3].

Sin embargo, cabe señalar que esta misma organización advierte una considerable disminución de dichos problemas a partir de las elecciones del 2000 [COCIVICA, 2000: 3].

Pese a ello, esta situación genera una percepción negativa en el electorado con respecto a las elecciones. En algunos análisis se ha planteado que: "La participación ciudadana en las elecciones parece estar vinculada al cúmulo de confianza pública en el proceso (electoral)" [PNUD, 2001: 75]. Una revisión de las encuestas de opinión proporciona evidencia para insistir en este punto. En la gráfica II.5 se puede apreciar que la confianza de la ciudadanía en el proceso electoral ha tendido a disminuir de manera constante en las elecciones realizadas entre 1994 y 2003, identificándose una mejoría para las elecciones de 2004, en donde prácticamente se recuperan los niveles de 1994. Tampoco en este caso se puede concluir si esto representa un cambio más profundo o si mas bien ha respondido a las condiciones específicas en las que se realizaron las pasadas elecciones presidenciales.

Gráfica II.5
EXPRESIÓN DE MUCHA CONFIANZA EN EL PROCESO ELECTORAL* (Porcentajes)

Image

(*) La pregunta fue la siguiente: ¿Usted tiene mucha confianza en el próximo proceso electoral, algo de confianza, poca confianza o ninguna confianza?

Fuente: Información proporcionada por el IUDOP, con base en la encuesta pre electoral de 1994, 1997, 1999, 2003 y 2004. La encuesta se realiza en el mes de febrero de cada año electoral.

En alguna medida, este fenómeno parece estar vinculado a la confianza que tiene la población en el TSE–máxima institución en materia electoral–. Por otra parte, las encuestas de opinión pública indican que ha habido un lento incremento de la confianza ciudadana con respecto a dicha institución, lo cual pareciera ir asociado a las mejores condiciones en las que se han venido realizando los procesos electorales. En efecto, para 1995 la población expresaba un promedio de confianza en el TSE de 49 puntos en una escala de 0-100, mientras que para 1999 esta confianza se incrementó a 55 puntos y para el 2004 alcanzó una cifra de 59.9 puntos.68 Sin embargo, hay un cuestionamiento con respecto al funcionamiento del TSE en relación con las elecciones presidenciales de 2004, debido a que: "El TSE, no cumplió eficientemente con su rol, particularmente en

 

68. La pregunta fue la siguiente: En una escala 0-10, ¿Hasta qué punto tiene usted confianza en el Tribunal Supremo Electoral?

Para 1995, véase: Seligson y Córdova, 1995; para 1999, véase: Seligson et al., 2000; para 2004, véase: Córdova y Cruz, 2005.

materia jurisdiccional, habiendo dejado un déficit de importancia al no haber resuelto demandas de hechos violatorios de la legislación electoral." [COCIVICA, 2004]. En efecto, durante el tiempo de campaña los principales partidos,69 algunos ciudadanos y alcaldes interpusieron 52 solicitudes de denuncia por violación a la propaganda electoral y por hechos violentos. De éstas, el TSE emitió siete resoluciones, las cuales: "No estuvieron encaminadas a resolver nada; y aunque la mayoría de las denuncias fueron admitidas éstas nunca tuvieron un seguimiento efectivo y sobre todo una resolución." [COCIVICA, 2004].

Y es que, a pesar de las modificaciones que ha sufrido el organismo electoral como producto de los Acuerdos de Paz, el principal problema es el carácter partidario que se desprende de la composición del TSE y que tiene un impacto directo sobre su funcionamiento. Además, poco se ha avanzado en la modernización del mismo. De manera paradójica, los pocos cambios que se han hecho en materia de legislación electoral, han respondido más a los intereses particulares de algunos partidos políticos [COCIVICA, 2002], que al objetivo de corregir las deficiencias del sistema, habiéndose por ejemplo retrasado el proyecto del Registro Nacional de las Personas Naturales (RNPN) y el documento único de identidad (DUI), o que hasta la fecha no se haya podido introducir el voto residencial.

La apatía y el desencanto democrático
que experimentan los ciudadanos

Este factor explicativo estaría apoyado por las diversas encuestas de opinión que dejan al descubierto la indiferencia y desconfianza ciudadana hacia la actividad política en general, y hacia las elecciones en particular. Es decir, la hipótesis de trabajo es que: "La mayor parte del abstencionismo de los salvadoreños se explica por la apatía e indiferencia ciudadana a participar en el proceso electoral, y no tanto por las fallas del sistema electoral en sí mismo." [Cruz, 1998b: 25].

En efecto, Cruz sugiere que el abstencionismo:

"Sería producto de una profunda falta de confianza en el sistema político con todos sus aspectos, este desencanto estaría producido por la percepción de que a pesar de los repetidos eventos electorales, de los sucesos políticos–como los Acuerdos de Paz–y del relevo de los distintos gobiernos, la situación del país y en especial las condiciones de vida de las

69. ARENA interpuso 23 denuncias, y el FMLN 24.

mayorías no han mejorado sustantivamente. Así los absentistas más comunes serían las personas que se encuentran en desventaja social: Los pobres y marginados. (...) El problema entonces no está en el sistema electoral en sí mismo, sino mas bien en el sistema político, pues es el que, a juicio de la ciudadanía, no ha sido capaz de ofrecer alternativas de resolución a los problemas principales del país." [Cruz, 1998b: 60-61].

Vamos a utilizar los hallazgos de un estudio realizado en 2004 sobre la cultura política, en donde se analiza precisamente la valoración psico-social de los salvadoreños respecto del tema del abstencionismo:

"Al preguntarle al salvadoreño por qué él no votó, se señalan en primer lugar los problemas personales (enfermedad, 21.7%; tener que trabajar, 4.9%; y falta de transporte, 3.9%) o técnicos (no tener DUI, 17.6%), y en segundo lugar la falta de confianza en las elecciones (8.3%) o en los partidos (8.3%). Mientras que las razones por las cuales otros no votaron, colocan en primer lugar la falta de interés para ir a votar (28.9%), la falta de confianza en las elecciones (16.4%) o que no le gustaba ningún candidato o partido (12.6%), mientras que los problemas personales o técnicos aparecen en segundo lugar (no tener el DUI, 15.4%)." [Córdova y Cruz, 2005: 80].

Dentro de esta misma línea, se ha señalado el problema del descrédito de los partidos políticos.70 En un ámbito regional, autores como Cerdas sostienen que este descrédito o crisis de los partidos proviene: "Del proceso inacabado de transición a la democracia en que tienen que desenvolverse" [Cerdas, 1992: 83]. Nacionalmente, la crisis de éstos se pone de relieve en el momento en el que los Acuerdos de Paz entregan importantes cuotas del poder al sistema de partidos políticos, pero sin que los partidos se hubieran transformado para adaptarse a la nueva realidad del país. En este sentido:

"Podemos interpretar a los Acuerdos de Paz como un instrumento de redistribución de poder y de reasignación de funciones políticas; (...) los militares habían ocupado el papel de eje de la vida política hasta ese momento, y es precisamente a éstos a quienes se les sustrae de ese eje, que es transferido al sistema de partidos políticos (...)." [Zamora, 1998a: 10].

Sin embargo, los Acuerdos de Paz:

"(...) tomaron a los partidos políticos tal y como se encontraban, sin someterlos a ninguna modificación, a no ser la de conferirles una cuota

70. Para un análisis regional sobre la crisis de los partidos políticos, véase: Achard y González, 2004; y Córdova, 2004.

mayor de poder y responsabilidad. Ello no podría quedar sin consecuencias y la principal ha sido que la discrepancia entre la realidad y los partidos se ha agrandado, generando las consiguientes tensiones críticas. En los últimos años el país ha modificado de manera importante su vida política, pero los partidos, que han sido actores de estas transformaciones, no las han interiorizado en el sentido de revisar sus supuestos de operación, sus estructuras legales y sus modos de operación, para adaptarse a las nuevas realidades." [Zamora, 1998b: 318].

Esta situación sería recogida en las encuestas de opinión, en donde se refleja que los partidos no han logrado vincularse con la ciudadanía, no han logrado representar sus intereses ni generar la confianza necesaria.71 Los partidos políticos: "Nunca han tenido tanta importancia, ni tanta cuota de poder como la que tienen ahora; pero, al mismo tiempo, nunca la población ha expresado con mayor claridad el grado de alienación que sienten frente al sistema de partidos." [Zamora, 1998a: 8]. Al respecto, uno de los entrevistados reflexiona y señala que la falta de credibilidad de los partidos políticos se debe a que: "Hay mucha falta de honestidad en el manejo de la política". Por ello, quisiéramos retomar una de las conclusiones a las que llega otro estudio, al plantear que: "El abordaje únicamente de los problemas técnicos del evento y proceso electoral, no va a permitir reducir los altos niveles de abstencionismo, si no se entiende y asume el factor psicosocial de las actitudes y valoraciones ciudadanas sobre la política." [Seligson et al., 2000: 140-142].

Es sin duda una combinación de estos factores lo que explica los bajos niveles de participación electoral en el período 1994-2003, aunque con énfasis diferenciados. En un estudio se ha señalado:

"Que si bien los problemas técnicos son importantes, y que en algunos casos han estado y continuarán limitando la intención de voto de algunos ciudadanos, pero no necesariamente son el principal factor para explicar el abstencionismo. Uno de los hallazgos más importantes es que un sector de la ciudadanía no se siente representado ni tiene interés en participar a través de los partidos, tal y como éstos funcionan en la actualidad." [Seligson et al., 2000: 140-142].

Y es que: "En el fondo, la erosión en la confianza de la ciudadanía por las elecciones podría estar reflejando el pensamiento de que las mismas

 

71. Véase el apartado sobre la cultura democrática en El Salvador.

no constituyen el mecanismo ideal para reorientar el curso de la sociedad y para decidir sobre la mejor forma de gobernar el país." [PNUD, 2001: 75]. De ahí que una revisión del aspecto electoral en combinación con todo el ámbito político y el sistema de partidos se torne necesaria para poder abordar esta temática.

Representatividad de los cargos de elección popular

A un nivel más específico, se puede plantear la existencia de una problemática sobre representatividad en el sistema político de posguerra, que puede ser enfocada desde dos perspectivas: (a) Con respecto a la relación entre representante y representado, y (b) las iniquidades de género en los cargos públicos.

Primero, aunque existe una pluralidad político-ideológica, tal y como lo plantean varias de las personas entrevistadas, los partidos políticos no estarían cumpliendo con sus funciones básicas, y en particular con la de representación de los intereses ciudadanos. En efecto, uno de los entrevistados, advierte que los candidatos no son producto de una consulta ciudadana, sino que "las cúpulas partidarias son las que se encargan de definirlos." Al respecto otro de los entrevistados señala que: "En general, los partidos políticos en El Salvador no están representando, no son realmente representativos ni siquiera están estructurados para serlo."

Esta problemática tiene que ver con el monopolio de la representación política que la Constitución Política le asigna a los partidos políticos: "El sistema político es pluralista y se expresa por medio de los partidos políticos, que son el único instrumento para el ejercicio de la representación del pueblo dentro del gobierno."72

Otro factor que se debe considerar al analizar esta problemática es la inexistencia del vínculo entre representante y representado:

"En El Salvador lo que debemos construir es la relación representante/representado. Se necesita que el representante piense, sienta y actúe como un delegado de la voluntad popular y por consiguiente, el ciudadano pueda saberse y sentirse concretamente representado. Como actualmente no existe esta vinculación, deben buscarse mecanismos de relación que la propicien." [Comisión Nacional de Desarrollo, 1998: 18].

A esto ha contribuido el sistema de elección de los diputados bajo lista cerrada y bloqueada, en donde el elector marca en la papeleta de

 

72. Artículo 85 de la Constitución

votación sobre la bandera del partido de su preferencia, pero con ese voto se eligen los candidatos en el orden definido por las cúpulas de los partidos políticos.

Existe en la actualidad un divorcio creciente de las fuerzas políticas respecto de los ciudadanos, que se expresa de acuerdo con una de las personas entrevistadas como "el deterioro de la sensación del ciudadano a ser representado", lo cual es recogido en las encuestas de opinión pública, según las cuales el 59.2% de las personas entrevistadas por el Instituto Universitario de Opinión Pública en la encuesta pre-electoral del 2000, afirmó que los partidos políticos no representan sus intereses [Artiga, 2002: 63]; mientras que el Centro de Investigación de Opinión Pública (CIOPS) de la Universidad Tecnológica encontró que el 68.31% de los encuestados consideraba que los candidatos electos no cumplirían sus promesas electorales [COCIVICA, 1999a: 8]. Además, deben tomarse en consideración los datos sobre los bajos niveles de confianza ciudadana en los partidos políticos, que se presentan en el apartado sobre la cultura democrática.

Una segunda perspectiva desde la cual se puede visualizar esta problemática es a través de la dimensión de la equidad de género. Las mujeres, a pesar de representar un poco más de la mitad de la población, tienen una reducida participación en la vida política nacional. En efecto, en un estudio reciente se señala que a pesar de que:

"Son innegables las luchas de las mujeres salvadoreñas por lograr colocarse en más y mejores puestos, donde se deciden asuntos de interés nacional, muchas de ellas siguen siendo discriminadas de la acción política. A tal grado que la participación política de las mujeres tiene cabida únicamente en los períodos electorales porque 'las elecciones se convierten en casi la única oportunidad en la cual el imaginario político masculino admite la presencia de las mujeres en un espacio político que se reduce a las urnas'." [Cansino, 2001: 21-22].

El Informe de Desarrollo Humano 2001 del PNUD muestra datos reveladores sobre la iniquidad de género en el acceso a los cargos para el ejercicio del poder político: El 36% de los cargos de dirección de los partidos políticos legalmente inscritos son ocupados por mujeres; en tanto que en las cuatro últimas legislaturas, las mujeres han representado en promedio el 11.31% del total de diputados; las mujeres representan el 23% de las posiciones ministeriales y 12% de las vice-ministeriales en el Órgano Ejecutivo; y a nivel de los gobiernos locales, las mujeres representan el 8% del total de alcaldes, el 12.6% de los síndicos, el 20.6% de los regidores propietarios y el 22.8% de los regidores suplentes [PNUD, 2001].

En la gráfica II.6 se presentan datos sobre la participación de las mujeres en la Asamblea Legislativa y en los gobiernos locales para el período 1994-2003.

De acuerdo con la gráfica, se observa que los puestos de titularidad de las alcaldías ocupados por mujeres ha disminuido lentamente a lo largo del tiempo, pasando de 30 (11.4%) en 1994 a 24 (9.1%) en 1997, a 22 (8.3%) en 2000 y reduciéndose a 17 (6.4%) en 2003. El mayor número de alcaldesas que ha tenido el país se dio en el período 1994-1997. En lo concerniente a la representación femenina en la Asamblea Legislativa, los datos muestran que 9 (10.7%) mujeres fueron electas diputadas propietarias en 1994, luego crece a 14 (16.6%) en 1997, para posteriormente reducirse a 8 (9.5%) en 2000 y alcanzar 9 (10.7%) en 2003. El mayor número de diputadas se alcanzó en el período legislativo 1997-2000. Probablemente, estas cifras récord que se ponen de manifiesto en las dos esferas políticas, estuvieron influenciadas por la mayor apertura generada en torno a las primeras elecciones de la posguerra, y por la labor de incidencia, propuesta y activismo del movimiento de mujeres. Sin embargo, a pesar de que los datos: "Muestran cambios en la posición política de las mujeres, (...) también muestran los vacíos que todavía tienen las mujeres

Gráfica II.6
MUJERES DIPUTADAS PROPIETARIAS Y ALCALDESAS EN EL PERíODO 1994-2003 (Números absolutos)

Image

Fuente: Memorias del TSE, varios años.

en términos de logro de mayores cuotas de representación que tiendan a equilibrar la presencia de los colectivos masculinos y femeninos en el quehacer político de la nación salvadoreña." [Cansino, 2001: 99].

En resumen, se puede señalar que: "Las oportunidades para que las mujeres participen en la dirección de los asuntos públicos siguen siendo, hoy en día, una asignatura pendiente de la democracia tanto liberal como representativa." [Cansino, 2001: 17]. Si bien, los movimientos de mujeres siguen presentes, su intensidad no ha logrado impactar al conjunto de partidos, ni ha logrado generar las condiciones a lo largo del período, para incrementar el número de mujeres en los cargos de elección popular.

El sistema de partidos políticos

El análisis del sistema de partidos del período de posguerra, muestra la presencia de continuidades y novedades respecto del pasado. En cuanto a las continuidades, las elecciones de este período, confirmaron las características del sistema de partidos de la época de la guerra. En este sentido, el sistema prevaleciente ha tenido un carácter multipartidista, polarizado y de competencia centrífuga, y una oferta partidista fluida. Configurando así, según la tipología de Sartori, un sistema de pluralismo polarizado, con un carácter bipolar que le imprime la dinámica de la competencia.73

Las novedades en este período se dan mas bien por el lado de la oferta partidista: La ampliación legal del espectro ideológico y la transformación de la guerrilla en partido, aspectos que están directamente asociados a la implementación de los Acuerdos de Paz. En efecto, el sistema de partidos del período 1982-1991 vivía en dos niveles de competencia política: el real y el formal. A partir de la firma de la paz y las transformaciones del sistema político, el espacio formal de esta competencia se va a vincular de manera total con el espacio real. Si bien desde 1989 la izquierda no armada logró incorporarse al escenario electoral, no sería sino hasta el 14 de diciembre de 1992, que la guerrilla se convertiría en partido político, logrando de esta manera su incorporación formal al campo político, y no sería sino hasta las elecciones de 1994 cuando tendría su primera participación electoral.

 

73. Respecto de esta caracterización para el período de posguerra, véase: PNUD, 2001. Y para el período del conflicto, véase: Córdova, 1992; y Artiga, 2004.

A continuación se analiza la competencia partidista según el tipo de elección. No sólo porque los comicios presidenciales y legislativos se organizan bajo sistemas electorales diferentes, sino porque el votante muestra una conducta electoral diferenciada entre votaciones para diputados (cada tres años), y las presidenciales (cada cinco años).

Elecciones presidenciales

La competencia partidista en este nivel tiene como finalidad la elección del presidente y vicepresidente de la república bajo una sola circunscripción nacional, por un período de cinco años sin posibilidades de reelección, por lo menos de manera consecutiva tras un primer período. La elección de éste, se rige bajo el principio de representación por mayoría, con la posibilidad de una segunda vuelta cuando en los comicios ningún partido o coalición haya obtenido mayoría absoluta.74

El inicio del período de elecciones presidenciales de posguerra requirió de esta última disposición. En 1994, al no obtener ningún partido la mayoría absoluta, se celebró una segunda vuelta, en la que participaron ARENA y la coalición formada por el FMLN-CD-MNR. A partir de las elecciones de 1994, la contienda por el poder político se ha estructurado en torno a dos partidos: ARENA y FMLN, aunque también han participado otros partidos que ya venían funcionando. Sin embargo, esto no impidió la formación de representaciones partidarias nuevas para participar en las contiendas electorales. En el cuadro II.29 se puede visualizar la diversidad y la variabilidad de la oferta partidista que hubo para cada elección.

Dada la gran cantidad de partidos que han participado en las distintas elecciones presidenciales, se puede decir que en El Salvador se ha configurado un multipartidismo. En efecto, aunque–como se verá más adelante–los pesos de los partidos son distintos, el índice Nv75 (número efectivo de partidos) el cual determina el número de partidos relevantes para el sistema, señala que en El Salvador, en este período, se ha configurado un sistema de partidos multipartidista. Es decir, un valor promedio de 2.63 supone la existencia de 3 partidos que serían más o

 

74. La segunda vuelta debe celebrarse en un período no mayor de 30 días, y participan los candidatos de los dos partidos más votados.

75. El índice N se calcula así: N=1 (Vi2), donde Vi = la proporción de votos del i-ésimo partido. Laakso y Taagepera desarrollaron un índice que mide el número de partidos que hay en el sistema: el índice efectivo de partidos tanto electorales (Nv), como parlamentarios (Ns).

Cuadro II.29
OFERTA PARTIDISTA EN ELECCIONES PRESIDENCIALES, 1994-2004

1994

1999

2004

ARENA

ARENA

ARENA

PCN

PCN

PCN

PDC

PDC

FMLN/CD/MNR

FMLN/USC

FMLN

MAC

MSN

MU

CDU

LIDER

PUNTO

CDU-PDC

Fuente: Elaboración propia con base en el cuadro II.31.

menos del mismo tamaño, cuyo efecto sobre la fraccionalización del sistema, es el mismo que producen los partidos realmente existentes. Ahora bien, es importante señalar que este índice ha ido disminuyendo. Las elecciones de 2004 marcan un hito importante en tanto que produjeron cambios importantes en el sistema de partidos, pues Nv disminuyó a 2.2 lo que implica la formación de un sistema que tiende más hacia el bipartidismo. De igual manera que en la participación, por el momento no se puede determinar si esta tendencia se sostendrá en el tiempo o si mas bien se debe al contexto excepcional en que se desarrolló ese evento electoral.

Siguiendo en esta misma lógica, se puede observar que de todos los partidos presentados en el cuadro II.29, sólo cinco han participado en las elecciones presidenciales de manera continua. La gráfica II.7 presenta el porcentaje de votos obtenidos para estos cinco partidos relevantes en los tres procesos electorales de la posguerra.

Como se observa en la gráfica II.7, los partidos más votados han sido ARENA y el FMLN. De hecho, éstos han concentrado arriba de los tres cuartos del total de votos válidos, observándose una tendencia ascendente: En 1994, éstos concentraron el 74.1%, el 81% en 1999 y el 93.39% para 2004. Ahora bien, si atendemos al espectro ideológico de dichos partidos, se observa que ambos representan los extremos izquierda-derecha en el espacio de la competencia electoral (ver gráfica II.8). De tal forma que lo que se presenta en El Salvador es un sistema que ha tendido hacia el multipartidismo, pero que ha sido dominado por dos partidos altamente polarizados. Esto obviamente genera implicaciones importantes en los demás partidos, pues de acuerdo a las cifras presentadas arriba, entre el 25.9% y el 6.6% del electorado es acaparado por el resto de partidos. Esta situación, ha provocado en términos institucionales que muchos de los nuevos partidos: Movimiento de Unidad (MU), Liga Democrática Republicana (LIDER), etc., desaparezcan por no haber logrado obtener

Cuadro II.30
EVOLUCIÓN DEL NÚMERO EFECTIVO DE PARTIDOS (NV) PARA ELECCIONES PRESIDENCIALES, 1994-2004

Año

Nv

1994

3.00

1999

2.70

2004

2.20

Promedio

2.63

Nv: índice del número efectivo de partidos electorales. Fuente: Elaboración propia en base en el cuadro 2.31.

Gráfica II.7
VOTOS OBTENIDOS POR LOS PRINCIPALES PARTIDOS EN LAS ELECCIONES PRESIDENCIALES, 1994-2004 (Porcentaje de votos válidos)

Image

Fuente: Elaboración propia con base en el cuadro II.31.

el umbral mínimo de votos requeridos para mantener su registro.76 Y en términos de la competencia, ha provocado que "los demás partidos" que se ubican entre los dos polos se vean minimizados dado que en estas circunstancias la dirección de la competencia política se ha tornado centrífuga. En tal circunstancia, lo que se observa es que sólo los partidos que tuvieron sus raíces antes o en el tiempo de la guerra, han logrado mantenerse.

Sin embargo, los resultados de las elecciones de 2004 supusieron una situación extrema en el sistema de partidos que se observó no sólo en términos hipotéticos (con un índice N que tiende más hacia el bipartidismo), sino en términos reales. De acuerdo a lo estipulado en el Art. 182 del Código Electoral, tanto el PCN como la coalición CDU-PDC deberían de haber sido cancelados, al no haber obtenido el umbral mínimo de votos que estipula el 3% para cada partido y 6% si es una coalición formada por dos partidos. Esta situación hubiera supuesto la existencia hoy en día de únicamente dos partidos que representan cada uno de los extremos ideológicos, y la desaparición total de los partidos "de centro" (ver gráfica II.8). Sin embargo, poco después de que el TSE iniciara de oficio la cancelación de los partidos, el PCN y el PDC presentaron en la Corte Suprema de Justicia un recurso de amparo contra el proceso de cancelación iniciado por dicho organismo, argumentando que la actuación de este último infringió sus derechos constitucionales. Luego de un proceso inusitadamente rápido, la CSJ resolvió que efectivamente el TSE violó el derecho de seguridad jurídica del partido y resolvió conceder el amparo, con lo cual se plantea "volver las cosas al estado inmediatamente anterior a dicha resolución."77 Al momento en que se escribe este informe, estos dos partidos no han desaparecido gracias a que interpusieron un recurso de amparo ante la CSJ, la cual emitió una resolución que favorece su existencia; mientras que en el caso del CDU, por no haber presentado un recurso, perdió su registro electoral como tal, y fundó un nuevo partido bajo el mismo nombre.

Esta situación, independientemente de los efectos sobre el sistema de partidos, que pudiera transformarlo en un bipartidismo con una alta polarización, resulta preocupante por la falta de respeto a las reglas del

 

76. Para 1994 el umbral era del 1%, en 1997 aumentó al 3% del total de votos de la última elección presidencial.

77. Véase las resoluciones 312-2004 y 313-2004. Sin embargo, no todos los magistrados de la CSJ estuvieron de acuerdo con la resolución. Véase: "Voto disidente de la magistrado Dra. Victoria Marina Velásquez de Avilés", del 17 de diciembre de 2004.

Gráfica II.8
PORCENTAJE DE VOTACIÓN DE CADA PARTIDO Y/O COALICIÓN PARA LAS ELECCIONES DE 1994, 1999 Y 2004, PRESENTADO BAJO UN CONTINUO IZQUIERDA–DERECHA

Image

Nota: El FMLN participó en coalición en 1994 con CD y MNR; y en 1999, con el Partido Unión Social Cristiana (USC).

Fuente: Elaboración propia con base en el cuadro II.31.

Cuadro II.31
RESULTADOS ELECTORALES EN LAS ELECCIONES PRESIDENCIALES EN EL SALVADOR, PERíODO 1994-2004

Partidos

      1994

     1999

     2004

Primera vuelta

Segunda vuelta

Primera vuelta

Primera vuelta

Votos válidos

%

Votos válidos

%

Votos válidos

%

Votos válidos

%

ARENA

651,632

49.11

818,264

68.35

614,268

51.96

1,314,436

57.71

FMLN-CD-MNR

331,629

24.99

378,980

31.65

 

 

 

 

FMLN-USC

 

 

 

 

343,472

29.05

 

 

FMLN

 

 

 

 

 

 

812,519

35.68

PCN

70,854

5.34

 

 

45,140

3.82

61,781

2.71

PDC

215,936

16.27

 

 

67,207

5.68

 

 

CDU

 

 

 

 

88,640

7.50

 

 

CDU-PDC

 

 

 

 

 

 

88,737

3.9

MAC

10,901

0.82

 

 

 

 

 

 

MU

31,925

2.41

 

 

 

 

 

 

MSN

13,959

1.05

 

 

 

 

 

 

LIDER

 

 

 

 

19,269

1.63

 

 

PUNTO

 

 

 

 

4,252

0.36

 

 

Total

1,326,836

100.00

1,197,244

100.00

1,182,248

100.00

2,277,473

100.00

Fuente: Córdova, 2003; y Memoria del TSE para 2004.

juego, en lo relacionado con el requisito de votación mínima requerida para que el partido mantenga su registro electoral.

Elecciones legislativas

A diferencia de las elecciones presidenciales, el sistema electoral para elegir diputados se basa en el principio de representación proporcional.78 Se elige a 84 diputados distribuidos en 15 circunscripciones plurinominales,79 bajo la fórmula de cociente electoral y resto mayor, por un período de tres años con posibilidades de reelección.

En el período de posguerra se han celebrado cuatro elecciones para elegir diputados y diputadas de la Asamblea Legislativa. En el cuadro II.32 se muestra la oferta partidista para cada elección, en donde se observa una gran cantidad de partidos que han competido en las elecciones legislativas: 9 en 1994, 13 en 1997, 10 en 2000 y 11 en 2003. En efecto, 23 partidos han participado en total, pero en promedio cada elección ha logrado articular una competencia en torno a 10 partidos; aunque únicamente 5 partidos han participado en los cuatro eventos electorales. En este sentido, estos 5 partidos (ARENA, FMLN, PCN, PDC y CD/CDU) constituirían la oferta estable de la posguerra porque han logrado tanto mantenerse en la lucha política, como obtener representación en la Asamblea; y al mismo tiempo esto es un indicador de que en El Salvador, también en este aspecto, se ha configurado un multipartidismo.

La evolución y el promedio tanto del índice del número efectivo de partidos electorales (Nv) como del índice del número efectivo de partidos parlamentarios (Ns) para el período, reafirma el carácter multipartidista. En efecto, en el cuadro II.33 se puede observar que Nv obtiene en promedio 3.8 y Ns 3.5, lo cual supone la existencia de casi cuatro partidos hipotéticos cuyos pesos producen en el sistema el mismo efecto de los realmente existentes para cada elección.

Ahora bien, la diferencia existente entre Nv y Ns se debe en gran medida a que el sistema de asignación de escaños posibilita fenómenos de desproporcionalidad entre el peso electoral y el peso político de los

 

78. Sin embargo, como indica Artiga [2004: 167]: "La proporcionalidad lograda no es exacta en dos sentidos. Por un lado existe una desproporcionalidad en el reparto de los escaños entre las circunscripciones. Por otro lado, la distribución de los escaños entre los partidos contendientes también se desvía del resultado esperado, según sus proporciones de votos."

79. 14 circunscripciones de carácter departamental: 1 de 16 escaños, 1 de 6, 2 de 5, 2 de 4, 8 de 3; y 1 nacional de 20 escaños.

partidos, pues la distribución de los escaños entre los partidos contendientes se desvía del resultado esperado, según sus proporciones de votos.

Pese al carácter multipartidista que define al sistema de partidos a nivel legislativo, se puede observar que, de nuevo, dos son los partidos que dominan en la contienda electoral legislativa. La gráfica II.9 muestra la suma de los porcentajes de votos obtenidos por los dos partidos más votados: FMLN y ARENA. Como se puede observar, la concentración del voto de estos dos partidos, en ningún momento fue menor del 66%. Esto indica que, a pesar de la gran cantidad de competidores, en promedio casi dos tercios de los votos son capturados por los dos partidos mayoritarios, mientras que el tercio restante se reparte entre los demás partidos.

Cuadro II.32
OFERTA PARTIDISTA EN ELECCIONES LEGISLATIVAS, 1994-2003

Partidos

1994

1997

2000

2003

ARENA

X

X

X

X

FMLN

X

X

X

X

PCN

X

X

X

X

PDC

X

X

X

X

CD/CDU

X

X

X

X

MAC

X

MU

X

X

MSN

X

X

MNR

X

PD

 

X

X

 

PL

X

PRSC

X

PLD

X

X

MAS

X

PUNTO

X

PAN

X

X

USC

X

PPL

X

AP

X

PFC

X

PSD

X

PPR

X

PMR

X

Total partidos

9

13

10

11

Fuente: Elaboración propia.

Al analizar los resultados para estos dos partidos, se encuentra que estas elecciones han sido cada vez más competitivas, pues el margen de victoria entre ambos partidos ha disminuido de 23.64% en 1994, a 2.38% en 1997, a 0.82% en 2000 y crece a 2.05% en 2003.

Otro aspecto que es importante destacar de las elecciones legislativas es la inestabilidad de la oferta: Hay un constante aparecer y desaparecer

Cuadro II.33
EVOLUCIÓN DEL NÚMERO EFECTIVO DE PARTIDOS PARA ELECCIONES LEGISLATIVAS, 1994–2003

Año

Nv

Ns

1994

3.5

3.1

1997

4.0

4.1

2000

3.7

3.5

2003

4.1

3.5

Promedio

3.8

3.5

Nv: índice del número efectivo de partidos electorales.

Ns: índice del número efectivo de partidos parlamentarios.

Fuente: Elaboración propia con base en el cuadro II.37.

Gráfica II.9
CONCENTRACIÓN DEL VOTO DE LOS DOS PARTIDOS MAYORITARIOS Y LOS "OTROS" EN LAS ELECCIONES LEGISLATIVAS, PERíODO 1994–2003

image

Fuente: Elaboración propia con base en el cuadro II.37.

de partidos que contienden en elecciones (como ya se apreció en el cuadro II.32). De hecho, se observa que la tendencia predominante es hacia la desaparición inmediata de los partidos que nacen para cada elección, pues dado que el voto se concentra mayoritariamente en dos partidos, las posibilidades de que los nuevos superen el umbral mínimo, disminuye. "Es decir, estamos frente a una oferta inestable que hace que el sistema de partidos no pueda considerarse como estructurado." [Artiga, 2004: 113]. Ahora bien, si se deja de lado a estos partidos y si se toma en cuenta únicamente a los partidos que han logrado representación legislativa, puede observarse que de 10 partidos que en promedio contienden para cada elección, sólo 5 han obtenido escaños de manera continua en las cuatro legislaturas: ARENA, PDC, CD/CDU, PCN y FMLN.

Cuadro II.34
MARGEN DE VICTORIA EN LAS ELECCIONES LEGISLATIVAS, PERíODO 1994–2003 (Porcentajes
)

Año

1994

1997

2000

2003

Margen de victoria

23.64

2.38

0.82

2.05

Fuente: Elaboración propia.

Cuadro II.35
OFERTA PARTIDISTA CON PRESENCIA PARLAMENTARIA, 1994-2003

Partidos

1994

1997

2000

2003

ARENA

X

X

X

X

FMLN

X

X

X

X

PCN

X

X

X

X

PDC

X

X

X

X

CD/CDU

X

X

X

X

MU

X

X

PRSC

X

PLD

X

PD

X

X

PAN

X

Total

6

9

7

5

Fuente: Elaboración propia con base en el cuadro II.37.

Esta inestabilidad de la oferta partidista con presencia parlamentaria puede ser medida a través del índice de fluidez partidista (Fp), donde un valor de 0 indicaría que la oferta partidista está estructurada. El cuadro II.36 presenta los niveles de fluidez, en donde puede apreciarse que el valor máximo se dio para 1994 (14.3) y éste ha ido disminuyendo hasta alcanzar un valor de 1.2 en 2003, lo cual estaría indicando que de seguir así, el sistema estaría tendiendo hacia la estructuración de la oferta.

En la gráfica II.10 se puede observar la evolución de las preferencias del voto para las distintas elecciones legislativas. ARENA obtuvo en 1994 su nivel más alto de votación en el período de posguerra, para luego registrar una drástica caída para las elecciones de 1997, y a partir de ese momento una lenta recuperación en su nivel de votación sin alcanzar el nivel de 1994. ARENA hasta el 2000, había sido el partido más

Cuadro II.36
ÍNDICE DE FLUIDEZ PARTIDISTA CON PRESENCIA PARLAMENTARIA EN EL SALVADOR, PERíODO 1994–2003

Año electoral

1994

1997

2000

2003

índice Fp

14.3

3.0

7.8

1.2

Fuente: Artiga, 2003: 222.

Gráfica II.10
VOTOS OBTENIDOS POR LOS PRINCIPALES PARTIDOS EN LAS ELECCIONES LEGISLATIVAS, PERíODO 1994–2003

image

Fuente: Elaboración propia con base en el cuadro 2.37.

votado y la primera fuerza electoral en la Asamblea,80 aunque registrando un margen de victoria cada vez más reducido, hasta convertirse en la segunda fuerza electoral en el 2003.

El FMLN ha mantenido un crecimiento constante entre 1994 y 2003, habiéndose ubicado muy cerca del nivel de votación de ARENA para las elecciones de 1997 y 2000, y convirtiéndose en la primera fuerza electoral a nivel legislativo para el 2003. En el caso del PDC se observa una tendencia decreciente que se ha debido entre otras cosas, a las múltiples rupturas que ha sufrido en la última década, siendo una de las de mayor peso, la creación del Partido Renovación Social Cristiano (PRSC), el cual en esencia continúa en las elecciones del 2000 bajo la denominación de USC. Por su parte, el PCN ha mantenido un crecimiento moderado pero sostenido, y el CD/CDU ha mantenido un nivel de votación relativamente estable en este período. Lo anterior, en términos de escaños obtenidos en la Asamblea se visualiza en el cuadro II.37. Con independencia de lo mencionado anteriormente sobre la desproporcionalidad producida en el reparto de los escaños entre los partidos contendientes, se observa que el mayor número de votos en la arena legislativa se divide principalmente entre los dos partidos más opuestos ideológicamente. Situación que en diversas ocasiones ha llevado a una parálisis en la toma de decisiones en el Órgano Legislativo. ARENA había obtenido 39 diputados en 1994, disminuyendo a 28 para 1997, luego aumenta a 29 en 2000 y disminuye a 27 en 2003. En el caso del FMLN se observa una tendencia sostenida en su crecimiento, pasando de 21 diputados en 1994 a 27 en 1997, luego aumenta en 2000 a 31 obteniendo la fracción legislativa más numerosa, la cual mantiene para el 2003. Por su parte, el PCN y el CD/CDU han ido aumentando su fracción legislativa; mientras que el PDC la ha disminuido.

En este apartado cabe señalar uno de los problemas que se deriva de la legislación electoral vigente. Algunos partidos han logrado obtener diputados, sin que esto necesariamente implique que hayan obtenido el porcentaje mínimo de votos necesarios para mantener su registro electoral. Un ejemplo lo presenta la coalición CDU, formada por CD y por el Partido Demócrata (PD), en las elecciones del año 2000, cuando no obtuvieron el 6% de votos requeridos y aún así lograron tres escaños legislativos. En circunstancias similares se encontró el MU en 1997. Éstas son situaciones anómalas que evidencian la necesidad de una reforma a la legislación electoral.

 

80. Aunque en términos porcentuales, ARENA bajó un poco más de 13 puntos entre 1994 y 2003, en términos absolutos, sus votos han ido aumentando lentamente desde 1997.

Cuadro II.37
DIPUTADOS DE LAS FRACCIONES LEGISLATIVAS, PERÍODO 1994–2003

Partidos

1994

1997

2000

2003

% votos válidos

No. de diputados

% votos válidos

No. de diputados

% votos válidos

No. de diputados

% votos válidos

No. de diputados

ARENA

45.03

39

35.40

28

36.04

29

31.91

27

FMLN

21.39

21

33.02

27

35.22

31

33.96

31

PCN

6.21

4

8.70

11

8.82

14

12.95

16

PDC

17.87

18

8.36

10

7.19

5

7.28

5

CD/CDU

4.45

1

3.50

2

5.38

3

6.37

5

MU

2.49

1

2.25

1

 

 

 

 

PRSC

 

 

3.58

3

 

 

 

 

PLD

 

 

3.15

2

 

 

 

 

PAN

 

 

 

 

3.71

2

 

 

Total

100

84

100.00

84

100.00

84

100.00

84

Fuente: Córdova, 2003; y Memoria del TSE para 2003.

Cuadro II.38
EVOLUCIÓN DEL ÍNDICE DE VOLATILIDAD ELECTORAL, 1994–2003

 

1994

1997

2000

2003

Volatilidad electoral legislativa

22.09

19.15

8.3

5.3

Fuente: Elaboración propia en base en el cuadro II.37.

Todos estos cambios en las preferencias electorales pueden ser medidos a través del índice de Pedersen de volatilidad electoral, el cual mide la transferencia de votos de un partido a otro entre dos elecciones. El cuadro II.38 muestra la evolución del índice de volatilidad.81

Se puede observar que 1994 ha sido el año donde la volatilidad ha alcanzado el máximo valor, debido principalmente a los cambios originados por el lado de la oferta partidista, específicamente debido al ingreso del

 

81. Cuanto más grande sea el valor, mayores son las posibilidades de un cambio. Debe señalarse que el índice de volatilidad está concebido para el caso de los sistemas de partidos estructurados. Por ello, tomaremos la opción que propone Artiga [2004] trabajando con la parte más estable de la oferta partidista y considerando a la parte inestable en una categoría residual de "otros" partidos.

FMLN en la competencia electoral. Pero en general, la volatilidad registrada en el período está asociada al descenso continuo de la fuerza electoral del PDC. "En la medida en que este partido representó una opción intermedia entre ARENA y el FMLN, dicho descenso es una de las características de los sistemas de partidos polarizados. Mientras los extremos se fortalecen, el partido en el centro se debilita." [Artiga, 2000: 145].

Para el 2003, la volatilidad ha disminuido a 5.3, lo cual sugiere que la transferencia de votos de unos partidos a otros ha ido disminuyendo debido a que se ha logrado crear una oferta partidista más o menos estable como consecuencia del incremento en los umbrales mínimos requeridos para la participación y representación de los partidos. Esta disminución reduce las posibilidades de un cambio. En cuanto a la dirección de la competencia partidista, se observa que el electorado que vota para las elecciones legislativas, tiende a alinearse hacia los extremos del espectro ideológico, tal como se visualiza en la gráfica II.11. Esto indica que también para las elecciones legislativas se ha configurado una dinámica en la que prevalece la tendencia centrífuga hacia los extremos.

Efectivamente, la gráfica permite visualizar cómo los dos partidos que marcan la pauta del comportamiento político y electoral se encuentran en los extremos del espectro ideológico izquierda-derecha. A nivel

Gráfica II.11
PORCENTAJE DE VOTACIÓN DE CADA PARTIDO PARA LAS ELECCIONES LEGISLATIVAS DE 1994, 1997, 2000 Y 2003, PRESENTADO BAJO UN CONTINUO IZQUIERDA-DERECHA

image

Fuente: Elaboración propia con base en el cuadro II.37.

legislativo se tiene un pluralismo polarizado, con una configuración bipolar, y con una dirección de la competencia de carácter centrífugo.

Para medir el grado de polarización, suele utilizarse el índice de distancia ideológica, el cual indica la medida en que dos grupos cualesquiera del electorado–o de las élites parlamentarias–difieren en su auto ubicación o en la ubicación que le asignan a sus partidos. Cuanto mayor es la distancia ideológica, mayor es la polarización del sistema; mientras que cuando la distancia es menor, el sistema tiende a tener una competencia moderada. El cuadro II.39 muestra la ubicación ideológica de las élites parlamentarias de los dos partidos mayoritarios salvadoreños en una escala de 1 a 10, donde 1 representa la posición más a la izquierda y 10, la posición más a la derecha.

De acuerdo con el cuadro II.39, se tiene que la distancia ideológica entre los partidos mayoritarios habría aumentado. De 1994 a 1998 según la percepción de las élites parlamentarias, tanto el FMLN como ARENA aumentaron la brecha ideológica, más hacia los extremos del espectro político-ideológico.

Cuadro II.39
UBICACIÓN Y DISTANCIA IDEOLÓGICA DE LOS PARTIDOS, SEGÚN LAS ÉLITES PARLAMENTARIAS, 1994 Y 1998

Año

Ubicación ideológica

Distancia ideológica

 

FMLN

ARENA

 

1994

    3.1

    7.3

4.6

1998

    1.9

    8.6

7.4

Nota: Utilizando una escala ideológica de 1 a 10, ¿dónde ubicaría usted a su partido político? Fuente: Artiga, 2004: 100.

En el diagrama II.2 se puede observar la evolución de los partidos políticos activos en el escenario electoral para el período 1992-2004. En este diagrama se ha hecho un esfuerzo por ubicar a todos los partidos políticos en el continuo izquierda-derecha, lo cual es complicado de hacer debido a la carencia de información en algunos partidos sobre su programa e ideología, y en otros casos debido a que hay variaciones de posicionamientos políticos según los temas y dependiendo de los momentos. En todo caso, éste es un primer esfuerzo por realizar este ejercicio, que debería ser afinado en futuros análisis.

Diagrama II.2
EL SALVADOR: EVOLUCIÓN DE LOS PARTIDOS POLíTICOS ACTIVOS EN EL CAMPO ELECTORAL, 1992-2004

image

Nota: (1) La Coalición en la que participaba CD pierde su registro en el 2000, y se forma el CDU como partido y participa en el 2003. (2) El PD participa en coalición con CD y PPL, llamándose Coalición Centro Democrático Unido. También lo hace para el 2000, pero sin el PPL y en el 2003 participa sólo el PSD. (3) USC para 1999 participa en coalición con el FMLN; para el 2000 participa solo. (4) El PPL participa en 1999 en coalición con CD y PD. (5) En 1997, el PLD sólo participa para elecciones municipales. Notas al diagrama II.2:

a) El FMLN participa ininterrumpidamente para todo el período, sufriendo dos escisiones: Una en 1995 y otra en el 2002. Para las elecciones presidenciales de 1994 participa en coalición con el MNR y con la CD. En las presidenciales de 1999 participa en coalición con USC.

b) El MNR participa solo en las elecciones legislativas de 1994 y pierde su registro al no alcanzar el 1% de votos.

c) La CD, surge en 1993 como fusión del MPSC, PSD y UDN. Participa en 1994 en coalición con el FMLN y con el MNR para presidente; y con el FMLN para diputados. En 1997 participa solo. En 1999 forma junto al PD y al Partido Popular Laborista (en adelante PPL) la Coalición Centro Democrático. En el 2000 vuelve a participar en la Coalición Centro Democrático Unido y al no obtener el 6% de votos, pierde el registro. Sin embargo, consigue retener 3 diputados en la Asamblea. Para el 2003 se crea como partido, llamándose CDU. En las elecciones de 2004 forma una coalición con el PDC, pero al no obtener el 6% de los votos, pierde el registro. Pero un decreto temporal le permite reinscribirse como Cambio Democrático.

d) El PD nace como fruto de una escisión del FMLN en 1995. En 1997 forma una alianza con el PDC. En 1999 participa para elecciones presidenciales con la Coalición Centro Democrático. En 2000 forma parte de esta misma coalición, la cual pierde registro electoral al no obtener el mínimo requerido de votos. Para el 2003, surge como PSD y al no obtener el 3% de votos, pierde el registro.

e) El PRSC se desprende del PDC en diciembre de 1995. Participa en 1997 y logra obtener escaños en la Asamblea. Para 1999 se forma USC y participa en coalición con el FMLN. En el 2000 participa y pierde su registro electoral.

f) El MU participa en 1994. En 1997 obtiene un diputado, pero pierde su registro electoral.

g) El PDC participa ininterrumpidamente en todo el período, sufriendo la escisión del PRSC.

h) El AP participa solo en elecciones del 2003 y pierde su registro.

i) El Movimiento de Solidaridad Nacional (MSN) participa en 1994 sin conseguir ningún diputado ni concejo municipal y pierde el registro electoral. Introduce un recurso de nulidad ante la CSJ y logra nuevamente su aceptación legal en 1997, pero pierde nuevamente su registro electoral.

j) El MAC participa en las elecciones de 1994, pero pierde su registro electoral.

k) El Partido Acción Nacional (PAN) nace para las elecciones del 2000, se mantiene y en el 2003 pierde su registro.

l) El PCN participa ininterrumpidamente para todo el ciclo.

m) El Partido Liberal Democrático (PLD) nace como partido en 1995 como escisión de ARENA, participa en 1997. No participa en 1999 y en el 2000 pierde su registro.

n) ARENA participa ininterrumpidamente en todo el ciclo. Sufre dos escisiones: El PLD y el PPR.

C. Conclusiones acerca de la democracia representativa

Luego del análisis presentado sobre los diversos indicadores propuestos para situar el estado de la democracia representativa en El Salvador a partir de los Acuerdos de Paz, y recordando el objetivo inicial del proyecto, se puede concluir que la mayor contribución de la paz a esta dimensión se encuentra en la institucionalización de la democracia electoral expresada en la celebración de elecciones periódicas, libres y competitivas como único medio válido y legítimo para conquistar o retener cuotas de poder político.

Es a partir de las elecciones de 1994 (las primeras de la posguerra) que se puede hablar de la celebración de elecciones libres y competitivas. En este sentido, los Acuerdos de Paz pueden ser vistos como que jugaron un papel fundante de la democracia política. Fundante en tanto que atendiendo a sus objetivos (Acuerdo de Ginebra) lo que buscaban era "impulsar la democratización del país".

Los acuerdos impulsaron la democracia desde dos aspectos importantes: a) incorporaron a la guerrilla como partido político, y b) sustituyeron al antiguo CCE por un Tribunal Supremo Electoral y se legisló en materia electoral. Lo primero supuso no solo la introducción del FMLN al sistema partidario, sino que reforzó la pluralidad del sistema político. Es decir, a partir de aquí el espectro partidario se abre y permite la expresión de pensamientos ideológicos diversos. Lo segundo, supuso la generación de las reglas básicas del juego en materia electoral, proporcionando así independencia, confianza y credibilidad en los procesos electorales.

Ahora bien, siguiendo el sentido de los acuerdos, éstos en su conjunto fungieron también como instrumento de redistribución de poder y de reasignación de funciones políticas. Al separar a los militares del papel que jugaban en la política, los acuerdos transfirieron ese papel al sistema de partidos políticos. De tal forma que a partir de 1992 los partidos han gozado de una cuota de poder bastante importante en el país.

Así las cosas, el objetivo del "impulso de la democratización del país" se puede considerar completo. Ahora bien, como se mostró a lo largo de este apartado, existen importantes déficit en el proceso demo-crático del país que apuntan en su núcleo precisamente a los partidos y al sistema de partidos, y al organismo electoral. Pero estos déficit ya no se pueden analizar a la luz de los acuerdos, sino mas bien tienen que ver con el propio desarrollo de la búsqueda de la consolidación institucional y democrática en el país.

Lo que se pone en evidencia es la crisis de representación existente en el sistema de partidos, tanto en lo que tiene que ver con la relación entre representantes y representados, en donde los partidos no están cumpliendo con sus funciones básicas, y en particular con la agregación de intereses y representación. Efectivamente, las encuestas de opinión muestran que la población no se siente representada. Esta falta de conexión entre representante y representado, aunado al aumento de la desconfianza hacia los partidos estaría estimulando una baja participación. Con excepción de las elecciones presidenciales de 2004, se observaban bajos niveles de participación para los dos tipos de elección. En este sentido, se observa una paradoja, mientras han mejorado las condiciones en las cuales se realizan los procesos electorales, se observan bajos niveles de participación electoral.

Ahora bien, por otro lado, se está percibiendo un recrudecimiento en la polarización política entre los dos principales partidos. Esta polarización es la que a nivel del sistema de partidos estaría reduciendo los espacios para los partidos ubicados en el "centro". Más preocupante aun es que aumenta la polarización, al mismo tiempo que se reduce la capacidad de diálogo y entendimiento entre los dos partidos mayoritarios.

Por otro lado, persisten fuertes cuestionamientos en torno a la actuación del TSE. Las elecciones de 2004 marcaron un hito importante, pues no cumplió eficientemente con su papel, al permitir el inicio de una campaña anticipada, no logró resolver sobre distintos recursos que fueron presentados durante el desarrollo de la campaña electoral, ni tampoco controló el uso de propaganda electoral inapropiada.

De manera retrospectiva se puede decir que tanto para el período del conflicto como para el del posconflicto, el sistema de partidos muestra continuidad en las características del formato. En lo fundamental, se trata de la misma configuración heredada de la transición política. Es decir ambos se caracterizan por un lado, en el carácter multipartidista con tres partidos relevantes y con dirección de competencia centrífuga (tanto en elecciones presidenciales como legislativas). Los cambios en el sistema se han dado mas bien por el lado de la oferta partidista, en específico en la aparición de partidos nuevos. Más allá de que ciertos partidos han logrado algún grado de continuidad y que por ello se puede hablar de una tendencia hacia la estructuración de la oferta, la transitoriedad de las coaliciones políticas y de algunas formaciones partidarias plantean una problemática en relación con los partidos políticos.

Por último, si bien se ha avanzado en la democratización del país, no se puede hablar de que la democracia salvadoreña se haya consolidado. La revisión que se ha hecho en este apartado nos lleva a plantear que una tarea urgente e impostergable para revitalizar y profundizar el proceso democrático salvadoreño es avanzar en la reforma política. Pero cabe aclarar que se necesita de una segunda generación de reformas para profundizar la democracia, no para fundarla. Los acuerdos cumplieron su objetivo.

4.3. PARTICIPACIÓN Y ESPACIO PÚBLICO

En la historia política nacional, nunca antes había estado tan presente y vigente la libertad de expresión y de prensa, la libertad de reunión y de asociación, que permiten la formación de una oposición política y el derecho de protesta, al mismo tiempo que contribuyen al control sobre el poder. Todos estos derechos, sin duda fortalecen a la sociedad, pues generan las condiciones básicas para su organización, expresión y movilización, y posible incidencia en las instituciones estatales. Sin embargo, como se verá en este apartado, en El Salvador la existencia legal de estos derechos que formalmente abren y posibilitan la actuación de la sociedad, no necesariamente se traducen en acciones efectivas. Este es un aspecto que debería ser motivo de futuros análisis. Independientemente de la debilidad y dispersión que pueda existir en las organizaciones de la sociedad civil, ésta no solo carece de mecanismos y de espacios que posibiliten y potencien su actuar, sino que además en los pocos mecanismos y espacios que existen, se evidencia una desigual repartición. Así por ejemplo, no todos los sectores de la sociedad tienen las mismas oportunidades de expresar sus ideas a través de los medios de comunicación, ni tampoco se encuentran en igualdad de circunstancias para ser oídos y opinar sobre las decisiones de políticas públicas. A esto se debe agregar que los mecanismos existentes para facilitar la participación ciudadana datan de la década de los ochenta, y su uso se encuentra enmarcado principalmente dentro del ámbito local. Esta situación es afectada por un contexto de alta polarización política, en donde las dos principales fuerzas políticas han perdido la capacidad de concertar y alcanzar acuerdos en temas relevantes para el país.

El apartado se estructura de la siguiente manera: Se presentan las valoraciones de las élites entrevistadas, y se revisan con más detenimiento los indicadores relacionados con la dimensión de participación y espacio público. Las mismas son concertación y espacios de diálogo, así como el fortalecimiento de la sociedad civil. Finalmente, se presentan las conclusiones.

A. Valoración de las élites con respecto a la participación y el espacio público

Los resultados que se observan en la gráfica II.12 provienen de las respuestas de 50 personas a las que se pidió que completaran las boletas de juicio de evaluación (o judgment data). Más específicamente, en esta sección se presentan los resultados en relación con la participación y el espacio público.

La gráfica II.12 muestra los porcentajes de las valoraciones hechas por las élites entrevistadas para cada una de las preguntas referidas a la dimensión sobre la participación y el espacio público. En torno a la misma se pueden hacer cuatro consideraciones. En primer lugar, en términos generales se puede observar una valoración menos positiva, así como menores diferencias en las valoraciones de las personas entrevistadas sobre los distintos aspectos abordados. En segundo lugar, para ninguna de las preguntas los entrevistados expresan una valoración de que ha habido avance significativo. En tercer lugar, hay una valoración de que ha habido avance regular con respecto a la discusión abierta y plural de temas clave (37%) y con respecto al surgimiento de nuevos actores en el proceso político (28%). En cuarto lugar, hay una valoración

Gráfica II.12
VALORACIÓN DE ÉLITES SOBRE LA PARTICIPACIÓN Y EL ESPACIO PÚBLICO (Porcentajes)

image

Fuente: Base de datos de juicios de valor, 2004.

de estancamiento en relación con la participación ciudadana (24%), el fortalecimiento de mecanismo de diálogo Estado-sociedad (18%) y con respecto a la transparencia y rendición de cuentas (8%). En relación con el fortalecimiento de mecanismo de diálogo Estado-sociedad y de la transparencia y rendición de cuentas, el 12% para cada uno, opinan que ha habido un retroceso.

De acuerdo con las valoraciones de las personas entrevistadas, los Acuerdos de Paz en poco contribuyeron a los ámbitos descritos dentro de la participación y el espacio público. En general en la mayoría de los ítems las personas señalan un avance regular o un estancamiento, y es que ciertamente esto está muy ligado al carácter meramente político de los acuerdos, como ya se ha mencionado en reiteradas ocasiones. De hecho, el ámbito de la participación en ningún momento fue tratado en los acuerdos. Al contrario de otras dimensiones, probablemente ésta es la que evidencia mayores déficit, no sólo por los vacíos mencionados, sino porque como se verá en el período de posguerra se puede visualizar un estancamiento y algunos retrocesos en lo que se refiere a la capacidad de construir acuerdos entre las principales fuerzas políticas del país, así como en las limitaciones en los mecanismos de participación y diálogo entre el Estado y la sociedad. Así, como en la debilidad en los órganos de control y las dificultades en el acceso a la información.

B. Los indicadores de la participación y el espacio público

En esta sección se abordan los temas acerca de la concertación y espacios de diálogo, y el fortalecimiento de la sociedad civil.

Concertación y espacios de diálogo

En los países que tuvieron conflictos armados en la región centroamericana, se logró una solución política a las guerras, lo cual implicó una capacidad de negociación y construcción de acuerdos entre las principales fuerzas políticas. En estas transiciones–de la guerra a la paz, y de regímenes autoritarios a otros más incluyentes y democráticos–los mecanismos e instancias de diálogo y concertación entre las fuerzas políticas e instancias de gobierno, y entre éstas y la sociedad, han jugado un papel muy importante. Si bien por las circunstancias históricas no se puede decir que existe en estas sociedades una cultura de diálogo y concertación arraigada, sí se puede visualizar en ellas algunos esfuerzos por hacer de este mecanismo una herramienta de soporte adicional que ayude a fortalecer la legitimidad del sistema.

Este esfuerzo, según Cerdas [2000: 6] presenta a nivel regional tres diversos momentos y finalidades. La concertación:

"(a) Como negociación para la paz y la conciliación nacional, (b) como concertación para la ejecución de los acuerdos y su control correspondiente; y (c) como eventual concertación para lograr la gobernabilidad, una vez alcanzada la paz y ejecutados los acuerdos en lo fundamental." Pero al interior de cada país: "...la evolución y profundidad alcanzadas han sido diferentes. En los puntos primero y segundo, es donde más se ha avanzado. En el punto tercero, sin embargo, los resultados son magros o, en el mejor de los casos, han ido acompañados de políticas de reparto que han deslegitimado al régimen político."

Efectivamente, aun cuando ha habido etapas claras de concertación, de manera general se puede decir que esta práctica: "No ha logrado entronizarse como una práctica institucionalizada (...); no ha logrado convertirse en un mecanismo que se agregue naturalmente a la vida política." [Rivera, 2000: 59].

En el caso de El Salvador, la historia de la concertación es corta y las iniciativas que han logrado desarrollarse han sido frágiles, cambiantes y limitadas. En un estudio reciente se señala que: "(d)esde el gobierno, la concertación ha sido una práctica realizada con las fuerzas consideradas afines en el espectro ideológico, más no con los adversarios (...)." [PNUD, 2003: 273]. Pero, aun con todas las deficiencias que se le pueda señalar, y en comparación con las décadas pasadas, el avance presentado sobre todo en los dos primeros puntos planteados por Cerdas, no puede menospreciarse ni dejar de mencionarse.

Dado que estas iniciativas se han insertado y han respondido en gran medida a diferentes contextos sociopolíticos vividos, es posible agruparlos en distintas etapas semejantes a las propuestas por Cerdas. El informe del PNUD de 2003 identifica tres etapas de la concertación social–o bien del "desarrollo de tejidos de acuerdos y alianzas entre el gobierno y fuerzas sociales no afines"–[PNUD, 2003: 273] en El Salvador en el período del posconflicto, a las cuales es posible identificar con las distintas administraciones de gobierno. A estas se debería agregar una cuarta, que corresponde al gobierno del presidente Elías Antonio Saca que tomó posesión el primero de junio de 2004, y sobre la cual no es posible todavía evaluar su desarrollo.

La primera etapa se inserta dentro del contexto de la implementación y recalendarización de los acuerdos. En efecto, esta etapa: "Es dominada por los Acuerdos de Paz, los cuales propiciaron un referente claro a las partes (gobierno y ex guerrilla) sobre la ruta básica a través de la cual deberían transitar, especialmente en el cumplimiento de la función de gobierno (...) (1992-1997)." [PNUD, 2003: 273].

Esta etapa, aunque se circunscribió en gran medida a la lógica de las partes, logró en un inicio: "La desactivación civilizada de una conflictividad, que bien pudo convertirse en estallido si no hubieran existido las instancias, los mecanismos y los niveles de diálogo abiertos (...)." [Samayoa, 2002: 264]. El diálogo y la concertación del gobierno con la ex guerrilla fue necesario para asegurar el cumplimiento de lo estipulado por los Acuerdos de Paz.

En esta etapa y como parte de la implementación de los acuerdos, se instaló el Foro de Concertación Económico-Social, el cual: "Constituyó un novedoso mecanismo de concertación entre gobierno, empresarios y trabajadores. Novedoso en tanto que se creaba una instancia de acercamiento, diálogo y eventual entendimiento entre sectores tradicionalmente incomunicados (...)." [Córdova, et al., 1998: 97]. El Foro se instaló formalmente el 9 de septiembre de 1992 con la participación de los tres sectores, y se logró definir una agenda y metodología de trabajo de amplio alcance. Sin embargo, este esquema de concertación se agotó con rapidez, sin producir ningún tipo de resultados, debido a las diferencias profundas existentes entre dichos sectores.

La segunda etapa: "Se intercala con la anterior, cuando diversas fuerzas sociales y políticas de diferente signo ideológico prevén el agotamiento de los Acuerdos de Paz y la necesidad de sentar otros acuerdos básicos que delimiten el terreno a los actores políticos y civiles, una vez agotada la transición." [PNUD, 2003: 274].

Los mecanismos o espacios de concertación que se vivieron en esta etapa respondieron más que nada a la dinámica generada por la finalización formal de la implementación de los Acuerdos de Paz y a la nueva coyuntura económica que vivía el país alrededor de 1995-1996, y a un ambiente de pesimismo creciente respecto del futuro económico del país [Segovia, 1995 y 1996]. De ahí que los distintos espacios de concertación que surgieron en esta etapa se hayan caracterizado en gran medida por la búsqueda de entendimientos en el área económico-social.

El primer espacio de concertación que tuvo lugar fue el Pacto de San Andrés, firmado en mayo de 1995 por el gobierno del presidente Armando Calderón Sol y el recién creado Partido Demócrata (PD). De acuerdo con un dirigente del PD, este pacto daba inicio: "A una nueva correlación de fuerzas orientada a modificar el marco económico y permitir la concreción de propuestas de desarrollo de las fuerzas productivas mediante los recursos del Estado y del sector privado."82 Sin embargo, éste fracasó, entre otras cosas, debido a que: "Fue firmado con bastante ingenuidad por parte del Partido Demócrata y por consideraciones tácticas por parte del gobierno. A su fracaso contribuyó la rapidez con que sus firmantes procedieron, buscando en los hechos la exclusión de otras fuerzas políticas." [Córdova, et al., 1998: 92]. Un análisis posterior a los hechos, indica que el pacto fue visto por el gobierno y el partido ARENA: "Como una oportunidad coyuntural para superar el impasse en la Asamblea Legislativa y obtener los votos necesarios para el incremento al IVA." [Córdova, et al., 1998: 93]. Un año después, el PD anunció la ruptura del pacto debido al incumplimiento del gobierno.

El segundo espacio se da como consecuencia inmediata de la coyuntura económica de 1995-1996. En esta ocasión el liderazgo lo tomó la gremial empresarial más importante del país, la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP), cuando en agosto de 1996 dio a conocer su "Manifiesto Salvadoreño", el cual identificaba los principales retos que enfrentaba la nación: a) Crecer con base en el ahorro interno; b) El gasto social con responsabilidad fiscal; y c) Hacerlo en democracia. A pesar de que el manifiesto fue bien acogido por parte de las distintas fuerzas sociales y políticas, este esquema de concertación no dio frutos debido en parte a problemas de metodología y de seguimiento, pero sobre todo por la falta de voluntad y capacidad en el gobierno para abrir un proceso de discusión que permitiera alcanzar algún tipo de consensos.

El tercero y quizá más importante espacio fue la creación de la Comisión Nacional de Desarrollo (CND). La coyuntura creada después de las elecciones de 1997 en donde el principal partido opositor logró mayores espacios de representación, generó una nueva dinámica al interior de la Asamblea Legislativa que significó nuevas correlaciones de fuerzas para temas que en ese momento estaban dentro de la agenda de prioridades. A juicio de la coordinadora de la CND:

"Las polémicas por la privatización de ANTEL y la privatización del sistema de pensiones fueron dos sucesos que, (...) estuvieron en la motivación del entonces Presidente de la República, Dr. Armando Calderón Sol, para anunciar su decisión de conformar una Comisión de Ciudadanos para que formularan una propuesta de agenda nacional y una metodología para la concertación ciudadana." [Barraza, 2000: 22].

82. Eduardo Sancho, "El pacto de San Andrés: una decisión histórica". La Prensa Gráfica, 16 de junio de 1995.

Esta comisión fue creada en mayo de 1997 por el presidente Armando Calderón Sol con el mandato de proponer una metodología y agenda para la formulación de un "Plan de Nación". En enero de 1998 la CND

presentó las "Bases para el Plan de Nación (1998)", en donde se presentó una visión de país y una concepción del desarrollo, identificando desafíos y proponiendo compromisos. La CND logró mantener un perfil alto durante la administración del presidente Armando Calderón Sol, pero quedó prácticamente relegada a un segundo plano con el cambio de gobierno. Y es aquí donde surge la tercera etapa.

La tercera etapa surge en algún momento en 2000 en donde: "Se comienza a observar una reducción de los espacios de diálogo y coordinación entre actores políticos y civiles, un incremento de las asperezas y la casi completa incomunicación entre las partes." [PNUD, 2003: 274]. En efecto, a pesar de que el gobierno del presidente Francisco Flores inició su mandato con un discurso en materia de diálogo político, planteando que: "La construcción de grandes alianzas estaría a la base de su plan de gobierno", y generando expectativas sobre las posibilidades de concertación política, éste dio un cambio inesperado. Después del anuncio de la Ley de Integración Monetaria, en noviembre de 2000, y de los terremotos del año 2001: "El clima político se enrareció, los conductos se obstruyeron, las relaciones personales se envenenaron y recrudeció el enfrentamiento, agresivo y estéril con frecuencia, entre el Gobierno y el FMLN." [Samayoa, 2002: 642-643]. En el estudio del PNUD se señala que para 2003: "El ambiente entre las principales fuerzas políticas es de abierta confrontación, habiendo desaparecido los escasos espacios de diálogo que se crearon en los años 1990. Se ha regresado a un ambiente de polarización como lo ha habido en todo el período posterior a la firma de los Acuerdos de Paz." [PNUD, 2003: 274]. En síntesis en materia de concertación no fue posible armar iniciativas, mucho menos lograr alcanzar consensos entre las fuerzas políticas del país.

Es al inicio de la administración de Elías Antonio Saca en 2004, donde comenzaría la cuarta etapa, con una dinámica aparentemente de cambio. Si bien se ha creado la figura de la Comisionada para la Gobernabilidad, se ha vuelto a relanzar a la CND [Rivas, 2005], y se ha logrado instalar una mesa de concertación con las distintas fuerzas políticas, a la fecha algunos sectores se muestran escépticos. Sin duda, el ambiente de alta confrontación vivido durante la campaña presidencial, y las consecuencias derivadas de ello, siguen alimentando las dudas de distintos sectores.

Como se ha podido observar, la historia de la concertación entre el gobierno y las distintas fuerzas políticas y sociales ha sido intermitente, con escasos resultados y ha respondido mas bien a situaciones coyunturales. Las dos principales fuerzas políticas del país han perdido en los últimos años la capacidad para administrar sus diferencias y construir acuerdos. En el marco de la nueva realidad política del país en el posconflicto, la Asamblea Legislativa se mostraba como uno de los mejores espacios para que la nueva pluralidad política pudiera construir los consensos necesarios en el período de posguerra. Sin embargo, en términos generales la anterior confrontación militar se trasladó a la arena política, debido en parte a la polarización entre las fuerzas políticas mayoritarias. En el seno de lo que debería ser el espacio institucional de debate y concertación por excelencia, se vive un ambiente altamente confrontativo entre las principales fuerzas políticas, que ha limitado la capacidad de construir acuerdos entre los distintos partidos, y entre éstos y el Órgano Ejecutivo. Tres ejemplos ilustran este punto.

Uno es el alto número de vetos presidenciales. De 1989 a 2004 se han dado 46 vetos presidenciales, de los cuales 41 correspondieron a la administración del presidente Francisco Flores y los restantes a las anteriores administraciones. Esta situación ha puesto en evidencia la falta de entendimiento y la tensión que ha caracterizado a las relaciones entre el Ejecutivo y las últimas legislaturas. El otro, lo constituyen los atrasos en la aprobación legislativa del Presupuesto General de la Nación [PNUD, 2003: 274]. Así por ejemplo, el presupuesto correspondiente al año 2004 debería de haber sido aprobado a finales de 2003, pero fue aprobado hasta mediados de 2004. Esto produce incertidumbre, profundiza las tensiones y obstaculiza la posibilidad de llegar a más acuerdos.

Y finalmente la aprobación de la Ley de Integración Monetaria,83 la cual está teniendo importantes repercusiones en la vida social y económica del país. Esta ley fue anunciada por el presidente Francisco Flores el 22 de noviembre de 2000, y ocho días después fue aprobada únicamente con el apoyo de los partidos de derecha sin haber sido discutida ampliamente por las fracciones legislativas, ni presentada a los distintos sectores económicos y sociales del país. Más allá de cómo votaron las distintas fuerzas políticas, el punto a destacar es la manera apresurada y sin discusión de leyes de gran relevancia para el país, lo cual evidencia un déficit en el diálogo y entendimiento entre las fuerzas políticas. Pero

 

83. Decreto Legislativo No. 201 del 30 de noviembre de 2000, publicado en el Diario Oficial No. 241, Tomo 349 del 22 de diciembre de 2000.

además, en el organismo legislativo tampoco se generan espacios para dialogar con distintos sectores de la sociedad.

En definitiva, lo que se observa es un deterioro en la capacidad de concertación entre las principales fuerzas políticas. Sin duda el contexto de polarización y la situación de confrontación entre el gobierno y la oposición, obstaculiza la posibilidad de generar mecanismos de concertación y el logro de acuerdos nacionales. Pero además hay algo más que dificulta la relación entre el Estado y la sociedad: Las limitaciones propias de los mecanismos y espacios existentes, que no permiten el involucramiento de la ciudadanía o de organizaciones de la sociedad civil en la discusión de las políticas públicas.

La participación ciudadana

En el campo jurídico, la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas a nivel nacional presenta grandes limitaciones. La Constitución de la República reconoce únicamente: a) El derecho a ejercer el sufragio, b) asociarse para constituir partidos políticos e ingresar a los ya constituidos, c) optar a cargos públicos, y d) el derecho de petición; pero no contempla el derecho a la participación ciudadana directa ni indirectamente.84 Por otra parte, en los Acuerdos de Paz no se tomaron previsiones que fortalecieran o instituyeran mecanismos de participación ciudadana en el marco de nuestra democracia representativa.

Sin embargo, en el período de posguerra se ha producido una revalorización del ámbito local y de las potencialidades que ofrece para la participación de la ciudadanía. Esta revalorización del ámbito local ha respondido a dos factores:

"En primer lugar, es un espacio que tiene mayores potenciales para profundizar la democracia, en tanto que los gobiernos locales están más cerca de la población, y en este sentido, los estudios de opinión pública muestran una valoración ciudadana positiva de los gobiernos locales; y la municipalidad es percibida como la institución que mejor responde a los problemas de las comunidades. En segundo lugar, porque se reconoce al

84. Se han podido identificar un par de experiencias novedosas de participación en procesos de concertación:

a) En torno a la reforma educativa de 1995 se desarrolló: "Una experiencia novedosa de formulación de política pública de una manera participativa y democrática, en donde se (alcanzaron) consensos básicos entre las principales actores sociales, fuerzas políticas y el Estado". Córdova, 1999b.

b) Por parte de organizaciones de mujeres en torno a la promulgación de legislación orientada al tema de género y familia; al respecto, véase: ISDEMU, 2004.

gobierno municipal como un espacio que está permitiendo incrementar los niveles de participación ciudadana." [Córdova Macías y Cruz, 2005: 113-114].

El Código Municipal85 establece cuatro mecanismos de participación: El cabildo abierto, las consultas populares, las asociaciones comunales y las comisiones asesoras permanentes o especiales del propio Concejo Municipal. De estos mecanismos, el cabildo abierto ha sido el más utilizado. Este mecanismo ganó bastante legitimidad política e institucional a fines de los años ochenta, formando parte de una estrategia de acción gubernamental destinada a dotar de infraestructura básica a las pequeñas comunidades.

En el período del posconflicto, se pueden identificar diversas experiencias de participación exitosas, en donde se ha empleado dicho mecanismo. Por ejemplo, en la recuperación por parte de la alcaldía de deudas de usuarios, en la mejora de sus relaciones con la sociedad civil al presentar públicamente el presupuesto, en la solución de problemas en los mercados municipales y en el procesamiento de la basura, etc.86 "Sin embargo, se trata de un mecanismo que ha ido mostrando limitaciones en su formato y en algunos casos se convirtió en un requisito con el que se debía cumplir." [Córdova y Cruz, 2005: 117].

En el ámbito local se han estado promoviendo procesos de planificación participativa:

"Que van más allá de la presentación de demandas por parte de las comunidades al gobierno local, buscándose mecanismos y metodologías más adecuadas para que a partir de las necesidades de las comunidades se puedan desarrollar procesos participativos para el establecimiento de prioridades y la asignación de recursos que sean recogidos en los planes de desarrollo municipal que emanan de estos procesos." [Córdova y Cruz, 2005: 117-118].

Esta ampliación de la planificación participativa es explicada: "Por una parte, a que se ha condicionado a dicha planificación la transferencia de fondos FODES, los cuales se canalizan a través del FISDL. y por otra,

 

85. El Código Municipal estipula que es competencia del municipio, la promoción de la participación ciudadana en la solución de los problemas locales (Art. 4). En específico, le corresponde al concejo incentivar a los habitantes de la localidad a que se interesen por los problemas de ésta. Código Municipal, aprobado por Decreto Legislativo N. 274, del 31 de enero de 1986.

86. Para un análisis de diversas experiencias de participación ver: Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador (COMURES), en http://www.comures.org.sv/comures/html/instrumentos/experiencias.html. Además, ver Córdova y Lara, 1996.

a la labor propagandística y de asistencia técnica desarrollada por algunos organismos no gubernamentales." [RDL, 2003: 34]. Sin embargo, se advierte que: "La calidad de la planificación también ha sido desigual, y ha comprendido desde procesos que han contado con importantes niveles de participación ciudadana, hasta documentos que han sido producidos casi artificialmente, para posibilitar los desembolsos del FISDL." [RDL, 2003: 34]. A manera de balance, se ha planteado que: "Este tipo de planificación ha abierto las puertas para la institucionalización de lo que podría ser un importante espacio de participación y concertación local, así como una herramienta clave para dotar a las sociedades locales de un proyecto de desarrollo con visión de mediano y largo plazo." [RDL, 2003: 34].

Otra novedad, es que: "Por primera vez en la historia del país se han elaborado de manera participativa y aprobado en seis municipios del país (...) ordenanzas relacionadas con la participación ciudadana y la transparencia en la gestión municipal." [RDL, 2003: 33].

El avance en la participación ciudadana en el ámbito local ha sido evidente, sobre todo si se toma en cuenta que: "En el pasado, la participación civil en el desarrollo de la sociedad se limitó, (...) a la presencia física al momento de emitir el voto (...)." [Guidos Béjar y Roggenbuck, 1995: 1]. Lo importante aquí es retomar el hecho de que en los últimos años se ha dado una revalorización de lo local como herramienta de desarrollo y dentro de ésta se ha advertido a la participación ciudadana como un elemento fundamental para la promoción de una sociedad más democrática. En este sentido se puede decir que en el ámbito de lo local se han logrado desarrollar experiencias de toma de decisiones públicas con participación de la ciudadanía. Sin embargo, a pesar de que se puedan contabilizar varias experiencias participativas exitosas, falta mucho camino por recorrer. Falta extender esta práctica hacia las demás municipalidades y reformar el Código Municipal para fortalecer la participación ciudadana y la transparencia en la gestión municipal.

Transparencia y rendición de cuentas

La rendición de cuentas de los gobernantes a los gobernados es un aspecto clave de la democracia. Una mayor transparencia en la administración de la gestión pública fortalece la legitimidad de la democracia y aumenta la confianza en la ciudadanía. Por el contrario, la opacidad en el manejo de la gestión pública y los escándalos de corrupción disminuyen la confianza y la legitimidad.

En El Salvador, la percepción de corrupción en la gestión pública es fuertemente alimentada por los escándalos que protagonizan algunas instituciones y funcionarios públicos, los cuales son puestos en evidencia por los medios de comunicación. Un índice frecuentemente utilizado para medir la corrupción es el índice de percepción de la corrupción (IPC), presentado por Transparencia Internacional. Según él, El Salvador, para el período 1998-2004 presenta un promedio de 3.78. Tomando en cuenta que un puntaje de 10 indica una percepción de limpieza absoluta de corrupción, dicho promedio, indudablemente está indicando una percepción negativa sobre la transparencia en el país.

Esta misma valoración, parece coincidir con la entrevistas realizada a las elites, pues de acuerdo con ellas, el ámbito de la rendición de cuentas y transparencia gubernamental es el que ha presentado estancamiento. Para los fines del estudio:

"El hecho de que el tema no haya sido tratado explícitamente en los acuerdos, ni que durante los gobiernos que se han sucedido desde entonces haya habido un acuerdo de las medidas a impulsar para fortalecer la transparencia pública y la lucha contra la corrupción, imposibilita tener un referente común para medir y evaluar los avances o retrocesos en la materia." [López, 2004].

Sin embargo, esto no impide considerar a los acuerdos como un referente, pues fue precisamente la finalización del conflicto armado lo que abrió espacios y propició condiciones para el desarrollo de iniciativas anticorrupción en El Salvador, no vistas antes de 1992.

En lo que sigue, se realiza una aproximación al ámbito de la transparencia y la rendición de cuentas en el país, tratando de mostrar los avances y déficit existentes.

Como punto de partida de la normativa vigente, se encuentra que la Constitución de la República no reconoce de manera explícita la obligación de los funcionarios a rendir cuentas. Si bien el Art. 86 estipula que: "Los

Cuadro II.40
ÍNDICE DE PERCEPCIÓN DE LA CORRUPCIÓN (IPC)1998-2004

Año

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

IPC

3.6

3.9

4.1

3.6

3.4

3.7

4.2

Fuente: Transparencia Internacional, en: http://www.transparency.org

funcionarios del gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley", en él sólo se reconoce que éstos están sujetos a la ley, pero no se estipula el mandato de rendición de cuentas.

A partir de 1992 se han llevado a cabo reformas importantes que apuntan a fortalecer algunos aspectos vinculados a la modernización de la gestión pública, como la Ley de Administración Financiera del Estado, Ley de la Corte de Cuentas de la República, la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública y la Ley Contra el Lavado de Dinero y Activos, las cuales han posibilitado la creación y/o integración de unidades financieras, de auditoría interna y de unidades dedicadas a la operativización del sistema de compras y licitaciones en la mayoría de las instituciones públicas, lo que ha impactado positivamente en la organización y el control de las transacciones del gobierno [López, 2004], pero todavía persisten factores que limitan u obstaculizan la transparencia en la gestión pública.

Por otro lado, es importante mencionar que la Ley de Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y Empleados Públicos, que data de 1959 ha tenido escaso impacto, pues a la fecha no se tiene conocimiento de alguna persona que haya sido sancionada por este delito [Proyecto Estado de la Región, 2003]. Esto se debe en gran medida a que es inadecuada y poco funcional. Además, la sección de Probidad de la Corte Suprema de Justicia, institución encargada de hacerla efectiva, tiene una limitada capacidad institucional para realizar su trabajo. Esto plantea la necesidad de modernizar la legislación y la institucionalidad que regula la probidad de los funcionarios y empleados públicos.

Recapitulando, si bien se han promovido algunas medidas para la modernización de la administración pública, todavía persiste un déficit en relación con la transparencia de la gestión gubernamental y la rendición de cuentas. En términos generales, hace falta la creación de una política nacional anticorrupción para promover la transparencia.

Sin embargo sobre este punto no debe dejarse de mencionar el rol que han jugado los medios de comunicación en la fiscalización de la gestión pública. Éstos, independientemente de la forma en que exponen a la opinión pública las denuncias, han logrado posicionar el tema de la corrupción en el debate público. Recientemente han ejercido con mayor fuerza, el rol de fiscalizador de la gestión pública y por tanto de exponer los hechos de corrupción a la opinión pública: "Aunque no existen datos o indicadores que permitan cuantificar su aporte, resulta obvio y es el hecho más destacado que en la mayoría de ocasiones son la única fuente de información sobre el tema." [López, 2004].

Ahora bien, esta reflexión debe ser complementada desde otra perspectiva: la del derecho a la información. En El Salvador no existe una institución que vele o procure por el libre acceso a la información pública, ni tampoco existen leyes de acceso a la información, ni habeas data. Mas bien sobre este punto, de acuerdo con algunas fuentes consultadas, el país ha sufrido retrocesos, ya que en vez de legislar a favor de una mayor transparencia, se ha legislado reduciendo la misma.87 Si bien la Constitución reconoce que: "Toda persona tiene derecho a dirigir sus peticiones por escrito, de manera decorosa, a las autoridades legalmente establecidas; a que se le resuelvan, y a que se le haga saber lo resuelto." (Art. 18), el ciudadano común se enfrenta con grandes dificultades al momento de querer ejercerlo.

Algunas organizaciones de la sociedad civil, se han organizado y han logrado desarrollar algunas iniciativas orientadas a hacer efectivo su derecho. En efecto, el posconflicto ha propiciado condiciones para la emergencia de organizaciones que trabajan por la transparencia y el combate a la corrupción; y ha permitido que los medios de comunicación jueguen en cierta medida un rol fiscalizador. Ambas esferas han buscado, desde variados ámbitos y con distintos resultados, darle seguimiento, evaluar y controlar la gestión pública [López, 2004].

El fortalecimiento de la sociedad civil

Al igual que en los aspectos anteriores, el espacio de la llamada sociedad civil y movimientos sociales se ha transformado. En este sentido, es posible visualizar como indica Ramos [1998b: 2], dos ejes que han condicionado la evolución reciente de los movimientos sociales, y cuyas lógicas respectivas parecen tender hacia direcciones diversas e incluso opuestas. El primer eje corresponde a las transformaciones políticas inducidas por los Acuerdos de Paz en 1992 y el segundo a las transformaciones económicas iniciadas en la administración de Cristiani. De forma que:

"(...) Mientras uno parece inducir en sus efectos una reconcentración del poder económico, es decir un proceso de restricción de los espacios

87. A partir del 2000 se han aprobado dos acuerdos en específico (acuerdo No. 211 y la reforma a la Ley de la Corte de Cuentas) que estipulan respectivamente: a) que el ciudadano debe obtener el apoyo de al menos un diputado para entregar una pieza de correspondencia al Órgano Legislativo; y b) en donde se declaran secretas las auditorías en trámite y se estableció que los informes de este órgano serán públicos hasta que se haya determinado la responsabilidad o exoneración de los imputados en un juicio de cuentas [Proyecto Estado de la Región, 2003: 309].

de participación de la riqueza económica; el otro mas bien tiende en sus consecuencias a una redistribución del poder político, es decir, a una ampliación de los espacios de participación ciudadana." [Ramos, 1998b: 3].

Las transformaciones políticas sin duda cambiaron el panorama. En primer lugar, los acuerdos posibilitaron nuevos canales de mediación de las demandas. El Foro de Concertación Económico Social estipulado en los Acuerdos de Paz, se convirtió en una novedosa modalidad para insertar a algunos sectores sociales a la discusión de los problemas de la nueva etapa política. Sin embargo, como se ha señalado anteriormente, éste se agotó antes de que pudiera producir algún resultado. Y las instancias que le siguieron, como el Consejo Superior del Trabajo, no lograron obtener relevancia ni convertirse en mecanismo efectivo de diálogo y concertación.

En segundo lugar, ampliaron las posibilidades de expresión de los movimientos simplemente por el nuevo contexto de paz, pero dado que los acuerdos no involucraron a la sociedad civil esto provocó que las dinámicas asumidas por los movimientos y actores sociales tuvieran rumbos y ritmos no siempre congruentes.

Durante los primeros años de la transición se dieron una serie de acciones y movilizaciones por parte de los movimientos de carácter laboral y sus organismos intersectoriales:

"Sin embargo, el fuerte peso adquirido por esta reivindicación respondió más a la inercia dominante propiciada por la coyuntura política y a la influencia ejercida por actores políticos de izquierda sobre las organizaciones, que a una seria y profunda reflexión en torno al rol particular que correspondía a los movimientos sociales en la nueva etapa." [Ramos, 1998b: 5].

Por tanto, éstos no pudieron articularse ni operativamente ni eficientemente, perdieron su capacidad de convocatoria, y tendieron hacia la ruptura y al debilitamiento organizativo. En efecto, las que fueran sus grandes centrales, desaparecieron o perdieron capacidad operativa. La Unión Nacional Obrero Campesina (UNOC) desapareció, la Central de Trabajadores Democráticos, se fraccionó. Lo mismo sucedió con la Federación Nacional Sindical de Trabajadores Salvadoreños (FENASTRAS), quien se fraccionó de forma múltiple, etc. "En definitiva, los conflictos propios del escenario de las relaciones capital-trabajo, se desdibujaron relativamente en la transición." [Ramos, 1998b: 5].

En contraste con el debilitamiento de estos movimientos, surgieron otros de nuevo tipo con características muy particulares y distintas a la de los movimientos de corte tradicional. De hecho, fueron generados por los vacíos de los Acuerdos de Paz. Así surgió el movimiento de los desmovilizados de ambos grupos militares de la guerra, los lisiados, los tenedores de tierras en las ex zonas conflictivas, etc. Y a estos movimientos se le fueron incorporando miembros de las antiguas patrullas locales, defensas civiles, grupos paramilitares que no fueron considerados en los acuerdos.

De todos éstos, el que asumió el rol más activo y de mayor conflictividad fue el movimiento de los excombatientes. "Lo nuevo de los movimientos de excombatientes, en su modalidad de desmovilizados y de discapacitados, no sólo fue su composición y su capacidad de realizar acciones movilizadoras, sino el carácter inédito de sus reivindicaciones." [Ramos, 1998b: 6]. Éstos, al ser reinsertados a la vida productiva específicamente el agro, pusieron en relevancia una vez más, el tema de la tierra, pero ya no planteándolo como una reivindicación de clase, sino como un reclamo de hacer efectivas las promesas de la paz. Durante la década de los noventa, su capacidad organizativa y fuerza pusieron en cuestión la estabilidad política del país, pero para inicios de la nueva década ya sus acciones eran aisladas y su capacidad de presión estaba disminuida [Ramos, 1998b: 6].

Como se ha indicado, incluso antes de la paz otros cambios vinculados a las transformaciones económicas estaban en curso, y esta:

"Nueva racionalidad económica ha ejercido importantes influencias en la redefinición, por ejemplo, de los discursos y reivindicaciones de los movimientos sociales; les ha planteado nuevos y grandes retos (la privatización, la reducción del Estado, y la parcelación de la tierra reformada son algunos de ellos) y ha redistribuido los pesos específicos de diversos movimientos y actores sociales." [Ramos, 1998b: 3].

Por ejemplo, los campesinos tuvieron que enfrentar la deuda agraria y los problemas derivados de la transferencia de tierras pactada en los acuerdos, los empleados públicos–que en la década de los ochenta, e incluso en los años de la transición fueron uno de los movimientos sociales más activos–, debieron enfrentarse a las nuevas condiciones de reducción del Estado y privatización de las entidades públicas.

En el marco de esta nueva situación, con múltiples procesos de reformas y transformaciones sociales, se ha suscitado un debilitamiento de estos movimientos. A inicio del siglo XXI, Ramos sostiene que: "(...) hemos concluido el tránsito de movimientos con fortaleza y capacidad de movilización hacia representaciones organizativas profundamente debilitadas." [Ramos, 2002b: 120]. Y esta situación continúa todavía a mediados de la primera década del siglo. Más recientemente lo que se ha colocado en el escenario y que sigue siendo una respuesta reactiva a algunas políticas gubernamentales son las acciones emprendidas por los empleados del sector salud. Su lucha ha sido en contra de los intentos de privatización del sistema de salud público. Aunque en sentido estricto no se ha hablado de que éstos hayan constituido nuevamente un movimiento, sus acciones y las prolongadas huelgas que han sostenido–la última de ellas duró casi nueve meses–provocaron que el gobierno diera marcha atrás en su proyecto privatizador.

Otros actores sociales

Las condiciones de paz también trajeron consigo la apertura de nuevos espacios que rápidamente fueron aprovechados por diversos actores y sectores sociales, para involucrarse en el proceso de transición. Algunos de ellos se han convertido en actores con capacidad de presión y expresión, y otros más, en cambio, sólo se han presentado como nuevos fenómenos sociales.

En primer lugar, se encuentran las organizaciones cívicas vinculadas a las necesidades propias del desarrollo social, la reconstrucción y la construcción democrática. En efecto, la transición constituyó una coyuntura facilitadora para el desarrollo de ONG. Muchas de ellas: "Han asumido un rol central en el impulso de proyectos de desarrollo local, educación ciudadana y fortalecimiento del Estado de Derecho." [Córdova Macías, 1998: 54]. Sin embargo, en los últimos años, como lo señala uno de los entrevistados: "Las ONG han bajado muchísimo su capacidad de dar a conocer posición ante la opinión pública".

Con todo, las organizaciones que lograron perfilarse como actores de importancia fueron en su núcleo las formadas por las organizaciones de mujeres con perspectiva de género, y las organizaciones ambientalistas. Aunque ninguna de ellas logró constituirse como un movimiento en sentido estricto, han logrado incorporar al debate político los problemas específicos de género y del medio ambiente como componentes centrales del desarrollo social y económico.

En el caso de las organizaciones de mujeres, la firma de la paz les abrió la oportunidad de actuar con menores restricciones, de forma tal que: "Las elecciones de 1994 fueron una coyuntura propicia para que estas organizaciones agrupadas en Mujeres 94, mostraran su capacidad de inserción y de discusión de los problemas nacionales, así como de la búsqueda de soluciones para los problemas específicos de su sector." [Córdova, 1998: 54]. De entonces a la fecha, se ha dado un proceso de reflexión sobre la construcción de su autonomía, las formas de intervención en la coyuntura política y sus reivindicaciones. Las organizaciones ambientalistas por su lado han estado más cerca de construir un movimiento pero a nivel local, y en algunos casos funcionan como impulsoras de proyectos ambientales.

En definitiva, la paz y sus transformaciones crearon condiciones para el surgimiento de nuevos actores y movimientos sociales, pero si bien se han incorporado a la dinámica política, su capacidad propositiva ha sido limitada, sus visiones han sido fundamentalmente reactivas ante los problemas y urgencias que plantea el nuevo escenario económico y socio político del país, y sus planteamientos no han podido articularse en una misma y más amplia agenda. Al respecto, un entrevistado señala que el movimiento social, ha: "Tenido pocas posibilidades de hacer alianzas estratégicas, además no tiene capacidad para construir una visión de futuro en este momento."

Otro ámbito que debe considerarse es el espacio de la discusión de los temas relevantes del país. Sobre este punto, se pueden observar grandes cambios que van ligados al desarrollo de los medios de comunicación.

Los medios de comunicación en la posguerra han tenido un importante avance tanto en términos cuantitativos como en términos cualitativos y de independencia frente al gobierno, aunque no se trate de un proceso lineal. En términos cuantitativos, la radio y la televisión son el mejor ejemplo, pues a lo largo de la década de los noventa, éstos se han ido multiplicando y modernizando.88 De estos dos, la televisión es la que más ha contribuido al debate pues ha desarrollado nuevos noticieros, programas de entrevistas en vivo, programas informativos y de análisis coyuntural, y más recientemente programas de seguimiento a campañas electorales. En los últimos años se ha ido incorporando la modalidad de la participación del público a través de llamadas telefónicas en vivo y mensajes de correo electrónico.

Mención especial merece la prensa escrita.89 Si bien se han ido cerrando diversos espacios de revistas y periódicos, quedando en la actualidad prácticamente sólo dos periódicos de alcance nacional; es en éstos en donde se ha visto mayores cambios tanto en formatos, como

 

88. Por ejemplo, en radio la cantidad de frecuencias autorizadas ha aumentado. De 1991 a 2004, la banda AM pasó de 47 a 76. La FM, de 43 a 200. En cuanto a la televisión, en el período 1991-2002, la VHF se mantuvo en seis canales, mientras que en la UHF se crearon seis nuevos canales [Cartagena, 2004].

89. Para la elaboración de este apartado nos hemos basado principalmente en el trabajo de Cartagena [2004].

en la diversificación de los temas expuestos. De hecho, a partir de la segunda mitad de los noventa, es posible observar en ellos una cobertura menos sesgada y una mayor disposición a fiscalizar el ejercicio del poder político. Todavía en 1995 sus fuentes políticas más citadas se encontraban en el Ejecutivo; pocas veces se les daba espacio a los partidos de oposición [Cartagena, 2004]. Para 1997 y 1998 se puede apreciar una mayor apertura hacia los parlamentarios y su actividad política. Inclusive a partir de allí, también es posible observar el interés de éstos por dar una cobertura mayor durante las campañas electorales, aunque algunos analistas han señalado que en las últimas campañas esta cobertura ha estado en algunos aspectos marcada por un importante sesgo político.

Así mismo, se reforzó la cobertura de los problemas de las comunidades urbanas y de las zonas rurales. Se destinaron recursos para nuevas secciones en los periódicos dedicadas a la actividad artística, los intereses de la juventud y ámbitos de la actividad estatal como la educación, la salud y la infraestructura. Asimismo, en los primeros años de la década del dos mil aparecieron secciones dedicadas a las comunidades emigrantes, y se puso mayor atención al desempeño del poder judicial y de la PNC.

Es difícil medir la incidencia de los medios, sobre todo la prensa escrita, en el fortalecimiento de la discusión y el diálogo social. Pero, sin evadir el hecho que puede responder a lógicas diferentes, sí puede observarse la diversificación de los temas cubiertos y tratados como un punto de referencia en esa línea. En este sentido, consideramos que un indicador de la ampliación de la discusión y diversificación de los temas tratados a nivel nacional, lo constituyen las agendas de las páginas de opinión de la prensa escrita. Un análisis de éstas en los principales periódicos del país para el período 1991-2000,90 revela que, a partir de 1992 se han producido ciertas modificaciones tanto en el tipo de temas tratados, como en la forma en que se discuten o analizan. Asimismo, se puede apreciar que dentro de éstos últimos, hay temas nuevos y temas que han dejado de discutirse.

Como se observa en la gráfica II.13, entre los temas más tratados en las páginas de opinión se encuentran los asociados al modelo económico y el desempeño de la economía. En este sentido existen artículos que van desde la defensa del libre mercado en términos doctrinarios, hasta

 

90. En el marco de la citada consultoría [Cartagena, 2004], se realizó un análisis de los temas abordados en las páginas de opinión de la prensa escrita, en los periódicos La Prensa Gráfica, El Diario de Hoy y Diario Co-Latino. La muestra incluyó los ejemplares publicados entre el 1 de mayo y el primero de junio de cinco años electorales: 1991, 1994, 1997, 1999 y 2000.

discusiones sobre política monetaria, la autonomía del Banco Central, y el déficit público. Atención similar han recibido los temas legislativos y la gestión gubernamental. La existencia o ausencia de concertación, la influencia de las diferentes fracciones legislativas, la imagen de los diputados. En un segundo nivel de atención se pueden ubicar los temas que se enfocan específicamente en los problemas del desarrollo y la pobreza. Si bien ninguno de ellos es un tema totalmente nuevo para las páginas editoriales: "Lo que sí se puede observar es un aumento en la cantidad de artículos orientados a varios de estos temas, particularmente los relacionados con pobreza, desarrollo, educación y Asamblea Legislativa." [Cartagena, 2004].

Entre los temas nuevos, prácticamente inexistentes en 1991, pero presentes en 1994 están: El diálogo–o la necesidad de diálogo–entre el Ejecutivo y la oposición, las elecciones legislativas, el desempeño y agenda de la presidencia y los ministerios, la vida interna de los partidos políticos, la situación de los migrantes en el extranjero (principalmente en Estados Unidos), el desempeño de la policía, la calidad de los servicios públicos y las relaciones de género. Otros temas nuevos, pero de presencia cíclica: "Son los relativos al sistema electoral, la situación

Gráfica II.13
PRINCIPALES TEMÁTICAS DISCUTIDAS EN LAS PÁGINAS DE OPINIÓN DE LA PRENSA ESCRITA, 1991-2000

image

Fuente: Elaboración propia con base en Cartagena, 2004.

de la salud, los que tienen que ver con una visión concertada del país, los tratados de libre comercio, la privatización." [Cartagena, 2004].

Por otro lado, entre los temas cuya presencia ha ido disminuyendo desde 1991 están: El conflicto armado, el proceso de negociación, los Acuerdos de Paz, el proceso de democratización. "Es decir, a medida que pasa el tiempo, los hechos de la década de 1980, los Acuerdos de Paz y su cumplimiento, tienen menos espacio en las páginas de opinión." [Cartagena, 2004]. Un elemento a destacar es que, en términos generales, el tratamiento de los temas ha observado un cambio de enfoque, dejando atrás el estilo puramente descriptivo del problema, y reflejando una mayor preocupación por demandar la formulación de políticas públicas.91

En un informe reciente se valora positivamente la contribución de los medios de comunicación a los procesos de democratización en Centroamérica en las últimas décadas. En relación con el caso de El Salvador, se identifican dos factores favorables:

"Por una parte, entre los medios tradicionales, especialmente los de prensa escrita, se estableció una fuerte competencia que condujo a su acelerada modernización, con beneficios notables para la calidad informativa. Por otra parte, estos medios promovieron el debate de los asuntos públicos con un empeño también notable en lo concerniente a la fiscalización del Estado. Pero si ambos fenómenos pueden considerarse favorables al impulso democratizador, la apertura al pluralismo muestra límites firmes, asociados a los intereses económicos de los grupos propietarios de los medios y a la polarización política de la sociedad salvadoreña." [Proyecto Estado de la Región, 2003: 272].

Por ello, en este contexto, se torna relevante el desarrollo y fortalecimiento de canales de expresión democrática y pluralista: "Que permita a todos los sectores de una sociedad acceder al flujo de información que es procesado en una sociedad" [Funes, 1996: 92-93]; así como potenciar las posibilidades que tienen todos los sectores de la sociedad: "De hacer que su particular visión de la realidad forme parte del imaginario colectivo." [Funes, 1996]. En todo caso, consideramos que el tema de los medios de comunicación y su contribución a la democratización del país, es un tema en el que deberá profundizarse en futuros análisis.

 

91. "Por ejemplo, los artículos sobre educación han pasado de expresar lamentos por asuntos como el analfabetismo, a una reflexión informada sobre necesidades de reforma y financiamiento del sistema educativo." [Cartagena, 2004].

C. Conclusiones acerca de la participación y el espacio público

La encrucijada en que se encuentra el sistema político de posguerra, tiene que ver con la necesidad de lograr una serie de consensos que permitan abordar un conjunto relevante de temas en la agenda nacional, tanto de carácter económico-social como político; lo cual contrasta con el deterioro de los espacios de diálogo y de la capacidad de construir acuerdos entre las principales fuerzas políticas.

Lo más importante del proceso de paz, como lo dijo el entonces presidente Cristiani en su discurso en Chapultepec, es el método adoptado para solucionar la guerra, es decir, la búsqueda del consenso: "No es sólo el resultado de la negociación lo que tiene valor como producto positivo de un esfuerzo constructivo y concertado, es el método mismo del diálogo, del entendimiento razonable y de la búsqueda sensata y efectiva de soluciones a los problemas más agudos y más difíciles."92

En el debate político existe una tensión entre los conceptos de democracia y de concertación política. A juicio de algunos analistas y actores políticos, al haber obtenido ARENA una mayoría de votos en las elecciones presidenciales, tiene un mandato para gobernar y no requiere concertar con las minorías. No tiene por qué negociar y hacer concesiones para alcanzar acuerdos con la oposición.

Un problema para la futura gobernabilidad del país consiste en definir un nuevo esquema de concertación política.93 El tema de fondo es la relación entre mayorías y minorías en el sistema político de posguerra. Un aspecto básico es que los principales actores políticos deben reconocer o aceptar a los "otros" actores como interlocutores válidos, que tienen derecho a tener una visión o enfoque distinto. El consenso no es lo mismo que la unanimidad, pues la búsqueda del consenso es un proceso de ingeniería política que requiere de lograr que todos los participantes se pongan de acuerdo y acepten una decisión, aunque algunos sigan pensando de una manera distinta. Lo importante es el compromiso asumido con la decisión acordada, aunque no satisfaga por igual a todos los actores. No se pretende que todos piensen igual. El consenso es un mecanismo de estabilidad necesario en épocas de crisis y para decisiones particulares de gran importancia. Para asegurar

 

92. "Adiós a las armas. Paz para El Salvador". El Día, México, 17 de enero de 1992.

93. Para la elaboración de este planteamiento, nos hemos basado en un editorial del periódico La Prensa Gráfica: "Los consensos y las mayorías", de fecha 28 de junio de 1993.

la futura gobernabilidad de El Salvador, es necesario que los principales actores políticos y sociales logren alcanzar consensos mínimos sobre aspectos relevantes para el futuro del país.

4.4. PREEMINENCIA DEL PODER CIVIL

En torno al proceso de paz se ha desarrollado una histórica reforma del sector defensa y del sector de la seguridad pública que ha tenido dos ejes principales: a) Un importante proceso de desmilitarización; y b) la separación de la función e institucionalidad de la defensa y de la seguridad pública. A la Fuerza Armada se le ha definido ahora como misión la "defensa de la soberanía y la integridad del territorio", y depende del Ministerio de la Defensa; mientras que a la nueva Policía Nacional Civil le corresponde la misión de la seguridad pública, y es dependiente del Ministerio de Gobernación.

En este apartado se analiza esta primera generación de reformas a nivel doctrinario e institucional del sector defensa y del sector de la seguridad pública, que han permitido un importante proceso de desmilitarización y han sentado las bases para la subordinación del poder militar a las autoridades civiles constitucionalmente elegidas.

El apartado se estructura de la siguiente manera: Se presentan las valoraciones de las élites entrevistadas, y se revisan los indicadores relacionados con la preeminencia del poder civil: La función de la defensa nacional, la función de la seguridad pública, los factores que han incidido en el proceso de la reforma de los sectores de la defensa nacional y de la seguridad pública, y finalmente se presentan algunas conclusiones.94

A. Valoración de las élites con
respecto a la preeminencia del poder civil

Los resultados que se observan en la gráfica II.14 provienen de las respuestas de 50 personas a las que se pidió que completaran las boletas de juicio de evaluación (o judgment data). Más específicamente, en esta sección se presentan los resultados en relación con la preeminencia del poder civil.

 

94. Para la elaboración de este apartado nos hemos basado principalmente en Córdova, 2001b, 1999d, 1999c.

La gráfica II.14 muestra los porcentajes de las valoraciones hechas por las personas entrevistadas para cada una de las preguntas en esta dimensión sobre la preeminencia del poder civil. En torno a ella se pueden hacer cuatro consideraciones. En primer lugar, se puede observar que ésta es la dimensión mejor evaluada, con algunas diferencias en la valoración de las personas entrevistadas, dependiendo del aspecto de que se trate. En segundo lugar, de los ámbitos que se analiza, los entrevistados expresan una valoración de que ha habido avance significativo en la reducción de presencia militar en instituciones civiles (96%), la subordinación del poder militar al poder civil (94%), eliminación de privilegios a militares (90%), reformas en la estructura de militarización del país (88%), y la reforma doctrinaria del ejército (86%). En tercer lugar, hay una valoración de que ha habido avance regular en torno a la fiscalización del presupuesto de la Fuerza Armada (45%). En cuarto lugar, no hay una valoración de estancamiento con respecto a las distintas preguntas formuladas.

Las élites entrevistadas valoran que ha habido avance en dos aspectos centrales para poder desarrollar un proceso de construcción democrática: La desmilitarización del país y medidas orientadas a sentar las bases para la subordinación del poder militar a las autoridades civiles constitucionalmente elegidas. De ahí que se identifiquen avances en: La

Gráfica II.14
VALORACIÓN DE ÉLITES SOBRE LA PREEMINENCIA DEL PODER CIVIL (Porcentajes)

image

Fuente: Base de datos de juicios de valor, 2004.

reducción de la presencia militar en instituciones civiles, la subordinación del poder militar al poder civil, eliminación de privilegios a militares, reformas en la estructura de militarización del país, y la reforma doctrinaria del ejército. El principal déficit que identifican tiene que ver con la percepción de que no se ha avanzado en la fiscalización del presupuesto de la Fuerza Armada.

B. Los indicadores de la preeminencia del poder civil

En esta sección se abordan los temas de la función de la defensa nacional y la función de la seguridad pública.

La función de la defensa nacional

Un elemento importante a destacar es que:

"Dado que no era viable ni deseable la disolución de la institución armada, ni la fusión de los dos ejércitos, se plantearon tres tipos de medidas para enfrentar el tema de la reforma militar: reducción, reestructuración y depuración. Todo esto con el propósito de lograr la supremacía del poder civil sobre el poder militar y la vigencia plena del Estado de Derecho." [Córdova, 1999c: 545].

En este sentido, después de haber sido una institución cuestionada en las negociaciones, la Fuerza Armada emerge del proceso de paz como una institución legítima y permanente, a la que se le define que su comportamiento debe de ser profesional, apolítico, obediente y no deliberante.95 El conjunto de acuerdos orientados a la desmilitarización y reconversión de la Fuerza Armada llevó a algunos analistas a considerarlos como una "revolución negociada."96

En el campo de la defensa nacional, esta primera generación de reformas militares permitió el abordaje de los siguientes temas: Modificar los principios doctrinarios, reformar el sistema educativo, reducir el número de efectivos y presupuesto de la Fuerza Armada, reorganizar los servicios de inteligencia del Estado y reformar el servicio militar.

En primer lugar, y el aspecto más importante que habría que resaltar, está la modificación de los principios doctrinarios de la Fuerza Armada.

 

95. Véase el Art. 211 en las reformas constitucionales de 1992.

96. Véase: Karl, 1992; y Vickers, 1992.

Se ratificó la reforma constitucional que redefine la función de la Fuerza Armada: "Defender la soberanía del Estado y la integridad del territorio."

Además, en las reformas constitucionales de 1992 se establece en relación con la Fuerza Armada:

a) El Presidente podrá disponer excepcionalmente de la Fuerza Armada para el mantenimiento de la paz interna, de acuerdo a lo dispuesto en la Constitución (Art. 212).

b) La Fuerza Armada colaborará en las obras de beneficio público que le encomiende el Órgano Ejecutivo y auxiliará a la población en casos de desastre nacional (Art. 212).

c) La Fuerza Armada es una institución permanente al servicio de la nación. Es obediente, profesional, apolítica y no deliberante (Art. 211).

d) La Fuerza Armada forma parte del Órgano Ejecutivo y está subordinada a la autoridad del Presidente de la República, en su calidad de Comandante General (Art. 213).

e) Es atribución del Presidente de la República: Fijar anualmente un número razonable de efectivos de la Fuerza Armada y de la PNC (Art. 168).

Esta acotación de la nueva misión de la Fuerza Armada es importante:

"Pues en el pasado las funciones asignadas por la Constitución a la Fuerza Armada eran múltiples. Además de la de ahora, estaba el "mantener la paz, la tranquilidad y seguridad pública y el cumplimiento de la Constitución y demás leyes vigentes", así como que "velará especialmente porque se mantenga la forma republicana de gobierno y el régimen democrático representativo, no se viole la norma de la alternabilidad en la Presidencia de la República, y se garantice la libertad del sufragio y el respeto a los derechos humanos." En el pasado, la Fuerza Armada era una "suprainstitución" que estaba por encima de las demás instituciones, para decidir sobre una gran variedad de aspectos y con un alto nivel de autonomía respecto de los poderes del Estado. Ahora le ha quedado delimitada su función a la defensa de la soberanía del Estado y la integridad del territorio nacional." [Córdova, 2001b: 335].97

Una de las personas entrevistadas, planteó que después de los Acuerdos de Paz, la Fuerza Armada "perdió su preeminencia en el sistema político".

 

97. Sobre el predominio de la Fuerza Armada sobre el proceso político, véase: Castro Morán, 1984; y Walter y Williams, 1993.

La redefinición de los principios doctrinarios de la Fuerza Armada va más allá de la sola modificación de sus funciones en la reforma constitucional de 1992. Como parte de los Acuerdos de Paz firmados en Chapultepec el 16 de enero de 1992, se elabora el texto sobre la "Doctrina de la Fuerza Armada", la cual contiene los seis principios básicos para el desempeño de la institución militar en una sociedad democrática:

"1. La FA tiene por misión la defensa de la soberanía del Estado y de la integridad del territorio.

2. La FA es una institución permanente, es obediente, profesional, apolítica y no deliberante.

3. La FA debe respeto al orden político determinado por la voluntad soberana del pueblo y a todo cambio político o social que dicha voluntad genere, de conformidad con procedimientos democráticos que se adecuen a la Constitución.

4. La FA tiene un carácter no decisorio en el campo político.

5. La doctrina de la FA se asienta en la distinción entre los conceptos de seguridad y de defensa nacional. La defensa nacional, a cargo de la Fuerza Armada, tiene por objeto la garantía de la soberanía e integridad territorial frente a una amenaza militar externa.

6. El mantenimiento de la paz interna, de la tranquilidad, del orden y de la seguridad pública, están fuera de la misión ordinaria de la Fuerza Armada." [Fuerza Armada de El Salvador, 1994].

En el año 2002, tras un limitado debate legislativo, la Asamblea Legislativa aprobó una "Ley de la Defensa Nacional",98 no obstante los cuestionamientos y críticas señaladas por sectores de la oposición política y de la comunidad de derechos humanos.99

En segundo lugar, se impulsó una reforma al sistema educativo de la Fuerza Armada, donde ha jugado un rol importante el Consejo Académico–instancia integrada por civiles y militares–. En lo que tiene que ver con el sistema educativo y de entrenamiento de la Fuerza Armada, el Comando de Doctrina y Educación Militar (CODEM) creado el 31 de diciembre de 1992 [Romero Orellana, et al., 2002] es el responsable de planificar, dirigir y ejecutar las políticas, estrategias, planes y proyectos educativos y de entrenamiento de la Fuerza Armada [Ministerio de la Defensa Nacional, 1995: 16]. Tiene a su cargo la coordinación de las

 

98. Decreto legislativo No. 948 del 15 de agosto de 2002, publicado en el Diario Oficial, San Salvador, El Salvador, Tomo 357, No. 184, 3 de octubre de 2002.

99. Al respecto, véase: FESPAD, 2004: 17-19.

actividades académicas de la Fuerza Armada, necesarias para el logro de un adecuado grado de educación, en los niveles de posgrado, especialización, perfeccionamiento y formación [Ministerio de la Defensa Nacional, 1997: 40]. "En los últimos años, el CODEM ha sido responsable de integrar el proceso de profesionalización y modernización de la Fuerza Armada, poniendo énfasis en la actualización curricular y administrativa del sistema educativo y en la unificación de la doctrina de la institución." [Córdova Macías, 2001b: 336]. A partir del año 2000 se produce la: "Apertura del sistema educativo de la Fuerza Armada para el ingreso del género femenino a la carrera militar" [Ministerio de la Defensa Nacional, 2000: 32].

En tercer lugar, se redujo el número de efectivos de la Fuerza Armada. En la gráfica II.15 se puede apreciar tanto el proceso de incremento como la reducción del personal. En cuanto al primero, se observa que el personal de la Fuerza Armada como consecuencia del conflicto armado, pasó de alrededor de 16,108 miembros en 1979 a 30,157 para 1982, es decir, casi se duplica en los primeros años del conflicto. Luego aumentó a alrededor de los 50,000 hombres para 1985, nivel en el que se va a estabilizar hasta 1990, y para 1991 alcanza su punto máximo con 63,175 hombres. A partir de esta fecha comienza el proceso de reducción,

Gráfica II.15
INCREMENTO Y REDUCCIÓN DEL PERSONAL DE LA FUERZA ARMADA DE EL SALVADOR (1979 A 2003) (Miles de efectivos)

image

Fuente: Corado, 1994: 151; e IISS, 2003.

pasando de 63,175 efectivos a 31,000 en febrero de 1993 [Corado, 1994], reduciéndose a 15,500 para el año 2003 [IISS, 2003].

En cuarto lugar, tal y como se puede observar en el cuadro II.41, en el período del posconflicto se ha reducido de una manera significativa el presupuesto asignado para la defensa nacional, pasando de representar el 20.8% (1989) del presupuesto general de la nación en tiempos del conflicto armado al 13.71% en el año en que se firma la paz (1992), para reducirse luego a prácticamente la mitad para 1995 (7.37%), y luego baja al 5.98% en 1996, al 5.79% en 1997, al 5.48% en 1998, y al 5.64% en 1999, disminuyendo al 5.38% en 2000, al 4.93% en 2001, al 4.36% en 2002, al 4.27% en 2003 y al 3.80% en 2004.

Además, en el caso de El Salvador se produce un proceso de depuración de la Fuerza Armada y una investigación de los hechos de violencia del pasado, a través de dos mecanismos: Una Comisión Ad Hoc y una Comisión de la Verdad. En el mes de septiembre de 1992, la Comisión Ah Hoc–integrada por tres civiles de reconocida trayectoria

Cuadro II.41
PRESUPUESTO NACIONAL DE EL SALVADOR: RAMO DE LA DEFENSA NACIONAL, (1992-2004) (En colones a precios corrientes y porcentajes)*

Año

Presupuesto total
de la nación

Presupuesto
defensa nacional

defensa como %
presupuesto total

1992

  6,757,640,890

926,172,320

13.71

1993

  7,636,426,210

866,483,700

11.35

1994

  9,582,592,980

866,483,700

  9.04

1995

11,752,614,350

866,483,700

  7.37

1996

14,815,054,595

885,623,435

  5.98

1997

15,302,368,385

885,623,435

  5.79

1998

16,583,342,060

908,206,695

  5.48

1999

17,079,311,455

963,334,355

  5.64

2000

18,224,307,495

980,322,115

  5.38

2001

19,392,256,000

955,322,115

  4.93

2002

21,911,240,138

955,322,113

  4.36

2003

21,758,533,904

928,723,513

  4.27

2004

24,446,951,900

927,790,763

  3.80

(*) Para convertir los valores en colones a dólares se debe de usar una tasa de cambio de ¢8.40 por 1 US$ en 1992; ¢8.74 en 1993; y de 1994 a 2004 de $8.75.

Fuente: Diarios oficiales (Varios Números), "Ley de Presupuesto General de la Nación", 1992–2004.

democrática–entregó al presidente Cristiani la lista de los oficiales que tenía que dar de baja, lo cual se realiza en 1993. La Comisión de la Verdad fue integrada por tres personas nombradas por el secretario general de la ONU: Belisario Betancur, Reinaldo Figueredo y Thomas Buergenthal. Por su parte, el informe de la Comisión de la Verdad fue dado a conocer el 15 de marzo de 1993, colocándose inmediatamente en el centro del debate político [Comisión de la Verdad, 1993].

"Al hacerse público el informe de la Comisión de la Verdad, los dos primeros días fueron de impacto profundo: nunca antes el abuso de poder había sido expuesto públicamente con tal fuerza y autoridad en El Salvador. Lamentablemente, lo que siguió no fue un foro sobre la verdad y la reconciliación, sino una feria de reacciones muy diferentes e incluso antagónicas." [Hernández-Pico, 1993: 380].

En efecto, el informe: "Ha resultado ser bastante polémico, y ha suscitado insatisfacción en buena parte del espectro político, en gran medida por las expectativas que cada quien tenía sobre el contenido del mismo." [Córdova, 1999d: 13]. Así por ejemplo, algunos de los sectores conservadores rechazaron abiertamente el informe calificándolo de: "(...) inconstitucional, injusto, ilegal, parcial (...)." [J.E.A., 1993: 414]. Este tipo de reacciones, entre otras cosas, se debe a una mala comprensión del mandato establecido y metodología de trabajo de la Comisión de la Verdad:100 La Comisión no fue establecida como un cuerpo jurídico, pues sus actuaciones no fueron jurisdiccionales. Además se le otorgaron seis meses para llevar a cabo sus dos funciones principales: a) Investigar los "graves hechos de violencia ocurridos desde 1980, cuya huella sobre la sociedad reclama con mayor urgencia el conocimiento público de la verdad"; y b) elaborar recomendaciones "de orden legal, político o administrativo" que puedan colegirse de los resultados de la investigación. Dichas recomendaciones: "Podrán incluir medidas destinadas a prevenir la repetición de tales hechos (de violencia), así como iniciativas orientadas hacia la reconciliación nacional." [Comisión de la Verdad, 1993].

El gobierno, al poco tiempo de ser presentado el informe, propuso una amnistía, la cual fue apresuradamente aprobada sin un debate amplio

 

100. La Comisión registró más de 22,000 denuncias de graves hechos de violencia. Se registraron más de 18,000 denuncias provenientes de fuentes indirectas, de las cuales se analizaron más de 13,000. Las cifras de las fuentes directas y de las indirectas no fueron sumadas. Se estima que hasta 3,000 denuncias se repitieron en ambas fuentes. La Comisión considera, en todo caso, que la cantidad total de denuncias registradas no es inferior a 22,000. Más de 7,000 denuncias fueron recibidas directamente en las oficinas de la Comisión, las demás llegaron por medio de instituciones gubernamentales y no gubernamentales [Comisión de la Verdad, 1993].

en el seno de la Asamblea Legislativa y sin haberse buscado un consenso entre las distintas fuerzas políticas representadas en COPAZ. Hay quienes han planteado que la amnistía: "Es una oportunidad perdida para avanzar hacia la reconciliación tan necesaria como acto positivo de acogida y perdón mutuos." [Editorial ECA, 1993: 344].

Pese a todo, el Informe de la Comisión de la Verdad y sus recomendaciones han venido a cumplir una doble función en la historia de El Salvador. Por un lado, ha cumplido una función de memoria histórica, en tanto que "ha revelado públicamente la verdad de los hechos" [Hernández-Pico, 1993: 378]. En este sentido, la reconciliación debe basarse en el conocimiento de la verdad, ya que: "Una vez conocido el pasado, será posible perdonar y tratar de olvidar, pero siempre sobre la verdad y no sobre el olvido" [Editorial ECA, 1991: 529]. Pero además debe entenderse que cumple una misión de futuro, en tanto que lo que se pretende evitar es que este tipo de hechos se repitan.

Con posterioridad a las recomendaciones de la Comisión Ad-Hoc y de la Verdad, el 1 de julio de 1993 fueron removidos los oficiales mencionados en ambos informes. El alto mando fue renovado, y como decía un editorial de La Prensa Gráfica: "Nos parece importante recalcar esto, y decirlo sin ambages ni ambigüedades, porque éste no es un cambio puramente administrativo. Tiene carácter político y está en la línea de la renovación institucional que se está produciendo en el país."101

En quinto lugar, se disolvió la Dirección Nacional de Inteligencia; y por decreto ejecutivo se crea en 1992 el Organismo de Inteligencia del Estado,102 bajo la dirección de un civil y dependiente de la Presidencia de la República. Sin embargo, debido a un fallo de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia que declara que la creación de la OIE: "Es inconstitucional por vicio de forma, pues el órgano emisor carece de la competencia material para ello", es que se emite un decreto legislativo en septiembre de 2001.103

 

101. "Los cambios en el Alto Mando", La Prensa Gráfica, 26 de junio de 1993.

102. Decreto Ejecutivo No. 34 del 28 de abril de 1992, publicado en Diario Oficial No.78, Tomo 315, del 30 de abril de 1992.

103. Decreto Legislativo No. 554 del 20 de septiembre de 2001, publicado en el Diario Oficial No. 178, Tomo 352, del 21 de septiembre de 2001.

En sexto lugar, en las reformas constitucionales de 1992 se establece que el servicio militar es obligatorio. Además, la Asamblea Legislativa aprobó el 30 de julio de 1992 la "Ley del Servicio Militar y Reserva de la Fuerza Armada." El 17 de octubre de 1992 fue promulgado el decreto presidencial sobre el "Reglamento de la Ley del Servicio Militar y Reserva de la Fuerza Armada." "Si bien esta legislación básica ha sido aprobada, todavía no hay una decisión sobre su implementación. (...) En la práctica, ha venido operando como un servicio militar de carácter voluntario." [Córdova Macías, 2001b: 339].

En este período se aprobaron y reformaron varias leyes importantes que han buscado adaptar la normativa que rige a la Fuerza Armada a las nuevas condiciones del país.104

 

104. Estas leyes son las siguientes:

a) La "Ley del Servicio Militar y Reserva de la Fuerza Armada", aprobada por el decreto legislativo No. 298 del 30 de julio de 1992; además se promulgó la interpretación auténtica del art. 9, según decreto legislativo No. 328, del 24 de septiembre de 1992. Y se promulgó el Reglamento de la Ley del Servicio Militar y Reserva de la Fuerza Armada, según decreto ejecutivo No. 96 del 17 de octubre de 1992.

b) La "Ley de Control y Regulación de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Artículos Similares", aprobada por el decreto legislativo No. 655 del 1 de julio de 1999. La cual ha sido reformada en tres ocasiones por los decretos legislativos No. 915 del 11 de julio de 2002, No. 1035 del 31 de octubre de 2002 y No. 541 del 16 de diciembre de 2004. Además, se aprobó una ampliación de plazos estipulados en dicha ley, según el decreto legislativo No. 545 del 13 de septiembre de 2001.

Ésta derogó la "Ley de Control de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Artículos Similares", promulgada por el decreto legislativo No. 739 del 8 de diciembre de 1993; la cual a su vez había sido reformada en dos ocasiones: decreto legislativo No. 353 del 26 de mayo y decreto legislativo No. 395 del 29 de junio, ambos de 1995. En relación con la ley de Control de Armas de Fuego, se habían aprobado tres ampliaciones de plazos estipulados en dicha ley, según los decretos legislativos No. 21 del 9 de junio de 1994, No. 190 del 10 de noviembre de 1994 y No. 251 del 30 de enero de 1995.

c) La "Ley Orgánica de la Fuerza Armada de El Salvador", aprobada por el decreto legislativo No. 353 del 9 de julio de 1998, la cual deroga a la "Ley Orgánica de la Fuerza Armada", que había sido aprobada por el decreto legislativo No. 868, del 27 de abril de 1994. La cual a su vez había derogado a la "Ley Orgánica de la Defensa Nacional", promulgada por el decreto ley No. 275 del 22 de agosto de 1961; la cual había sido reformada según el decreto legislativo No. 558 del 2 de junio de 1993; y además se había reformado la "Ordenanza del Ejército", según el decreto legislativo No. 557, del 2 de junio de 1993.

d) La "Ley de la Carrera Militar", aprobada por el decreto legislativo No. 476 del 18 de octubre de 1995. La cual deroga la "Ley de Ascensos de la Fuerza Armada", promulgada por el decreto legislativo No. 452 del 15 de enero de 1976; así como el Reglamento de Ascensos Militares.

e) La "Ley de la Defensa Nacional", aprobada por el decreto legislativo No. 948 del 15 de agosto de 2002.

f) El Código de Justicia Militar había sido reformado según los decretos legislativos 345 del 7 de marzo de 1985 y 368 del 12 de noviembre de 1992.

Por último, es importante destacar que una: "Ganancia indiscutible del proceso de paz ha sido la transformación orgánica, institucional, jurídica, política y cultural de la Fuerza Armada de El Salvador. (...) la institución castrense observó un impresionante nivel de cumplimiento de los acuerdos que le correspondían." [Samayoa, 2002: 630]. En opinión de una de las personas entrevistadas: "Si hacemos un análisis global de todas las instituciones (...) la Fuerza Armada es la que ha cumplido (...) en su totalidad los Acuerdos de Paz y se ha transformado en una Fuerza Armada (...) moderna, apolítica".

La función de la seguridad pública

La reforma del sector de la seguridad pública en el marco del proceso de paz, estuvo determinada por dos medidas principales:

a) La reforma doctrinaria que separa la función e institucionalidad de la defensa y de la seguridad pública, aspecto que ha sido comentado con anterioridad. A la nueva Policía Nacional Civil, dependiente del Ministerio de Gobernación, le corresponde ahora la seguridad pública. Las dos funciones de carácter general que la Constitución le asigna a la PNC, son: i) Garantizar el orden, la seguridad y la tranquilidad pública; y ii) la colaboración en el procedimiento de investigación del delito (Art. 159).

b) La disolución de los anteriores cuerpos de seguridad (Guardia Nacional, Policía de Hacienda y Policía Nacional)105 y la creación de la PNC fuera del control de la Fuerza Armada. No sólo se ha tratado de la creación de una nueva institución, sino que expresa una transformación importante en el enfoque sobre la seguridad ciudadana. Se trata de una nueva policía sobre la base de una nueva doctrina, una nueva organización, nuevos mecanismos de selección, formación y adiestramiento.

De manera muy esquemática, se pueden identificar las siguientes medidas en el proceso de creación y desarrollo de la nueva Policía Nacional Civil: En 1992 se creó la Academia Nacional de Seguridad Pública106 (ANSP), para abril de ese mismo año se nombró al director e integró su Consejo Académico, e inició sus operaciones administrativas en mayo de 1992. En junio de 1992 se aprobó la Ley Orgánica de la

 

105. La disolución de la Policía Nacional fue completada hasta 1994.

106. La Ley Orgánica de la Academia Nacional de Seguridad Pública es aprobada por el decreto legislativo No. 195 del 17 de febrero de 1992.

Policía Nacional Civil,107 a finales de agosto de 1992 se nombró al director general de la PNC; y en septiembre fue inaugurada oficialmente y comenzaron los cursos en la ANSP. Además, se creó el Ministerio de Seguridad Pública, del cual dependía la nueva PNC.

En lo que se refiere al marco legal e institucional de la nueva policía, durante el año de 1995 se aprobó el "Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil"108 y el "Reglamento de la Inspectoría General de la Policía Nacional Civil",109 y en octubre se produce el nombramiento del Inspector General de la PNC. En julio de 1996 fue aprobada la "Ley de la Carrera Policial",110 que regula la estructura profesional de la PNC, y este mismo año se crea el Consejo Nacional de Seguridad Pública. En 1999 se aprueba el "Reglamento de Ascensos de la Policía Nacional Civil".111 En el año 2000 se emite el "Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil",112 en 2001 se aprueba la "Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil de El Salvador",113 y en 2002 se emite el "Reglamento de la Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil de El Salvador."114

El proceso de creación de la nueva Policía Nacional Civil enfrentó desde el inicio una problemática compleja: a) La creación de una nueva fuerza con cuotas para la integración de personas provenientes de las fuerzas que se enfrentaron durante el conflicto;115 b) retrasos para la disolución de la Policía Nacional; intentos por nombrar ex-agentes de la antigua Policía Nacional en la nueva PNC, en contraposición a lo acordado; discrepancias por la forma cómo fueron transferidas a la PNC la Unidad Especial Anti-narcóticos y la Comisión Investigadora de Hechos Delictivos [Samayoa, 2002: 645]; (c) la re-educación de antiguos policías de acuerdo al nuevo modelo de seguridad pública; (d) el contexto de incremento de la delincuencia y de inseguridad impactó el proceso de formación del nuevo cuerpo policial, privilegiando los

 

107. Decreto legislativo No. 269 del 25 de junio de 1992.

108. Decreto ejecutivo No. 48 del 7 de junio de 1995.

109. Decreto ejecutivo No. 4 del 27 de enero de 1995.

110. Decreto legislativo No. 773 del 18 de julio de 1996.

111. Decreto ejecutivo No. 38 del 18 de marzo de 1999.

112. Decreto ejecutivo No. 72 del 15 de agosto de 2000.

113. Decreto legislativo No. 653 del 6 de diciembre de 2001.

114. Decreto ejecutivo No. 82 del 25 de septiembre de 2002.

115. En el proceso de paz se establecieron las proporciones de ingreso a la Academia Nacional de Seguridad Pública: 20% para ex policías nacionales, 20% para ex FMLN, y 60% para personas que no habían tenido participación directa en el conflicto armado.

factores de cantidad sobre los de calidad, con el propósito de desplegar el nuevo cuerpo policial a nivel nacional en el período más corto posible;116 (e) limitaciones desde el inicio en la infraestructura, recursos financieros y equipo necesario para la ANSP y PNC;117 y (f) conflictos generados por visiones diferentes con respecto al nuevo modelo de seguridad pública.118

A solicitud del presidente Armando Calderón Sol, MINUSAL realizó en 1995 una evaluación sobre el sistema de seguridad pública en el país. La principal conclusión del informe es que a pesar de los avances logrados, la nueva policía enfrentaba: "Una serie de dificultades que retardan su consolidación institucional en relación con el proyecto original". En el informe del 23 de abril de 1996, el Secretario General de la ONU plantea además: "Que ciertos funcionarios de alto nivel del Gobierno siguen injiriéndose en aspectos policiales de carácter estrictamente operativo, lo que altera la cadena de mando establecida de la PNC y no contribuyen a la consolidación de esa institución"; y se queja de la resistencia: "A aceptar y a acatar la evaluación de la Unidad de Mantenimiento del Orden (UMO) que hizo la Academia Nacional de Seguridad Pública en febrero de 1996." El último informe del Secretario General de las Naciones Unidas sobre el estado de la aplicación de los Acuerdos de Paz en El Salvador, correspondiente al período comprendido entre el 1 de mayo y el 20 de julio de 1996, plantea lo siguiente:

"Esos progresos se han visto empañados en cierta medida por las dificultades que persisten para consolidar el sector de la seguridad pública de conformidad con el modelo establecido en los Acuerdos de Paz. Esas dificultades obedecen a los diferentes conceptos de seguridad pública que tienen los encargados de formular políticas en esa esfera. Por consiguiente, persiste el riesgo (...) de que la PNC pudiera perder su identidad de institución al servicio de la comunidad."

116. A juicio de MINUSAL, deben destacarse dos factores: La necesidad de crear un nuevo cuerpo policial en un período relativamente breve, que operó en detrimento de un adecuado proceso selectivo de sus miembros; y el requerimiento de enfrentar una excepcional situación de criminalidad, lo cual relegó a un segundo plano las acciones de fortalecimiento y consolidación de la nueva institución que creció de una manera acelerada [MINUSAL, 1995].

117. Williams y Walter [1997: 155] plantean que: "Los militares contribuyeron a esto al negarse a otorgar el equipo que previamente fue entregado a los cuerpos de seguridad salvadoreños bajo la administración estadounidense durante el programa de ayuda policial".

118. Al respecto de este proceso, véase: Stanley, 1993 y 1996; MINUSAL, 1995; Costa, 1999; y Williams y Walter, 1997.

Para el segundo quinquenio de los noventa se han señalado otros factores que han afectado el desempeño de la PNC [Samayoa, 2002: 648-650]: a) Fue postergada la realización de cursos de ascenso para mandos de la PNC; b) medidas contrarias "a la necesaria institucionalización de la incipiente corporación policial"; c) "la cooptación y la consecuente desnaturalización de la Inspectoría General de la Policía afectó de manera grave el sistema de balances y controles de la nueva institución"; d) la apuesta por un crecimiento acelerado para un rápido despliegue territorial: "En detrimento de la eficacia de una institución que debió apostar más por la calidad que por la cantidad, con énfasis en la excelencia profesional de sus integrantes, en la eficacia de su sistema de comunicaciones y en el nivel científico-técnico de sus investigaciones".

Para finales de 1999 y durante el año 2000 se dieron a conocer algunos casos de corrupción y de policías responsables de cometer delitos, que más allá de golpear la confianza y credibilidad en la PNC, pusieron en evidencia una debilidad institucional para poder procesar estos casos con los procedimientos vigentes. En este contexto, el presidente Francisco Flores crea el 31 de mayo de 2000 una comisión especial para un proceso de depuración de la PNC, y para mediados del año 2000, se aprobó una ley que permite un proceso ad-hoc para la depuración de los malos elementos de la PNC.119 De acuerdo con la Inspectoría General de la PNC, con base en el decreto 101 fueron depurados durante el año 2000 un total de 1,568 miembros de la institución [FESPAD, 2001: 24].

En opinión de Samayoa [2002: 651], esta situación: "Demostró el impacto negativo de los componentes del arreglo negociado que no se realizaron en los términos previstos. Sería incorrecto, como hemos señalado, atribuir los problemas mencionados a deficiencias sustanciales en los Acuerdos de Paz." Pero además se han planteado varias iniciativas de reforma a la normativa interna. De acuerdo con FESPAD:

"Al calor de los acontecimientos, se tomaron medidas adicionales como la introducción de una reforma legislativa a la Ley Orgánica de la PNC, mediante las que se otorgan facultades sancionatorias a los jefes y jefas de servicio y se designa al Inspector General como contralor del adecuado cumplimiento del régimen disciplinario, así como la puesta en vigencia de un nuevo Reglamento Disciplinario, el cuarto desde la creación de la PNC." [FESPAD, 2001: 23].

En diciembre de 2001 se aprueba una nueva Ley Orgánica de la PNC. De acuerdo con Samayoa, esto demostró: "Que aun en la etapa más problemática

 

119. Véase: Régimen temporal especial para la remoción de miembros de la Policía Nacional Civil que incurran en conductas irregulares, aprobado por el decreto legislativo No. 101 del 23 de agosto de 2000.

de la nueva institución policial, funcionaron relativamente bien las posibilidades de corrección que eran impensables en el pasado." [Samayoa, 2002: 651].

De acuerdo con los informes más recientes de monitoreo que realiza FESPAD sobre la temática de seguridad pública y justicia penal, a comienzos del nuevo milenio se han identificado cuatro problemas relevantes con respecto a la PNC: a) A la PNC se le atribuyen denuncias por violaciones a los derechos humanos; b) problemas con el régimen de ascensos [FESPAD, 2001: 22]; c) la nueva Ley Orgánica de la PNC de diciembre de 2001 modificó los requisitos para el cargo de director de la PNC, y esto a su vez afectó los requisitos para el nombramiento del Director General de la ANSP y del Inspector General. Además, se señala una pérdida de identidad e independencia de la ANSP frente a la PNC [FESPAD, 2002a: 16]; y en la reestructuración de 2001, se ubica a la Inspectoría General bajo la dependencia del Director General de la PNC, lo cual le resta independencia [FESPAD, 2002a: 16]; d) débiles controles internos.120

Como se ha señalado en un análisis evaluativo con respecto al décimo aniversario de los Acuerdos de Paz, la PNC:

"Es ya una institución más consolidada, sana y eficiente. Sus deficiencias y problemas actuales son de naturaleza diferente. Son problemas de normal desarrollo institucional. Atrás han quedado las deformaciones de los antiguos cuerpos de seguridad que eran parte estructural de un modelo político perverso. (...) Una cosa es que haya individuos corruptos por deficiencias en su selección, en su formación o en el funcionamiento de la cadena de mandos. Otra cosa esencialmente diferente es la corrupción, la impunidad, el encubrimiento, el comportamiento antidemocrático o la actuación al margen de la ley como política institucional del Estado." [Samayoa, 2002: 652].

En lo que se refiere al número de efectivos de la PNC, ésta tiene un total de 17,954 efectivos policiales para junio del año 2000, de los cuales 1,190 (6.63%) son mujeres y 16,764 (93.37%) son hombres. Los niveles de participación de las mujeres en los altos rangos de la PNC son todavía más bajos.

 

120. En un informe reciente se concluye que el sistema interno de control policial: "Sigue teniendo serias deficiencias, no sólo para tratar los casos de abusos policiales, sino para regular y orientar las actividades cotidianas de la institución y analizar y transformar los procesos administrativos reguladores con el objeto de redefinir la capacidad policial, mejorar su desempeño, eficacia y, sobre todo, elevar su conducta ética". Véase: Arévalo, 2004: 55-56.

Con respecto al presupuesto del sector seguridad pública, en el siguiente cuadro se puede observar que en el período inicial del posconflicto hubo un incremento en el gasto en seguridad pública, y en el período más reciente éste se ha visto reducido.

Cuadro II.42
EL SALVADOR: DISTRIBUCIÓN DE GRADOS POLICIALES POR GÉNERO, JUNIO 2000

Personal

Masculino

Femenino

Total

Sub-Comisionados

73

11

84

Sub-Inspectores

223

23

246

Sargentos

847

53

900

Cabos

1,352

72

1,424

Agentes

13,864

991

14,855

Alumnos

405

40

445

Total

16,764

1,190

17,954

Fuente: Ministerio de Seguridad Pública y Justicia.

Cuadro II.43
PRESUPUESTO NACIONAL DE EL SALVADOR: RAMO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA, 1992-2004 (En colones a precios corrientes y porcentajes
)

Añofiscal

(1)
Total de
la nación

(2)
Seguridad
pública

2/1
%

(3)
PNC

33/1
%

1992

  6,757,640,890

  265,728,880

3.93

                   0

0.00

1993

  7,636,426,210

  382,801,190

5.01

                   0

0.00

1994

  9,582,592,980

  612,985,870

6.40

  291,826,360

3.05

1995

11,752,614,350

1,135,721,630

9.66

  895,774,360

7.62

1996

14,815,054,595

1,434,503,785

9.68

1,160,628,210

7.83

1997

15,302,368,385

1,463,412,155

9.56

1,200,000,000

7.84

1998

16,583,342,060

1,386,942,680

8.36

1,089,162,460

6.57

1999

17,079,311,455

1,559,515,320

9.13

1,300,594,940

7.62

2000

18,224,307,495

1,593,674,325

8.74

1,284,176,495

7.05

2001

19,392,256,000

1,615,856,545

8.33

1,282,015,850

6.61

2002

21,911,240,138

1,492,542,188

6.81

1,213,166,850

5.54

2003

21,758,533,904

1,444,825,156

6.64

1,177,750,000

5.41

2004

24,446,951,900

1,463,983,281

5.99

1,177,575,000

4.82

Fuente: Elaboración propia con base en Diarios oficiales (Varios Números), "Ley de Presupuesto General de la Nación", 1992–2004.

Al momento de la firma de la paz (1992), el presupuesto de seguridad pública representaba el 3.93% del presupuesto general de la nación, luego se observa un fuerte incremento: 9.66% en 1995 y 9.68% en 1996; para luego comenzar un decrecimiento progresivo: 9.56% en 1997, 8.36% en 1998, 8.33% en 2001, 6.81% en 2002, 6.64% en 2003 y 5.99% en 2004.

En lo que al presupuesto para la Policía Nacional Civil se refiere, se observa una tendencia a su reducción como porcentaje del presupuesto general de la nación: El 7.62% en 1995, el 7.83% en 1996, el 7.84% en 1997, el 6.57% en 1998, el 7.62% en 1999, el 7.05% en 2000, el 6.61% en 2001, el 5.54% en 2002, el 5.41% en 2003, y el 4.82% en 2004.

En el posconflicto se ha enfrentado una problemática de delincuencia y violencia que plantea importantes desafíos para el país. De manera paradójica, se ha producido un estancamiento en el monto del presupuesto asignado a la PNC, lo cual ha significado su reducción como porcentaje del presupuesto general de la nación. En la práctica esto ha representado una limitación en los recursos requeridos para la labor policial.

Factores que han incidido en el proceso de reforma
a los sectores de defensa nacional y seguridad pública

La reforma de los sectores de la defensa y de la seguridad pública que se ha desarrollado en el período del posconflicto, se ha visto impactada por un contexto en el que se ha producido un incremento de la violencia, la delincuencia y la percepción de inseguridad en el país.

La violencia en El Salvador no es un fenómeno reciente. Durante décadas los salvadoreños han convivido con la violencia en distintas modalidades. En este sentido, en un estudio se ha planteado que: "La violencia en El Salvador ha cambiado su naturaleza pero no su magnitud" [Cruz, González, Romano, y Sisti, 2000: 173]. En otro estudio se ha indicado que:

"(...) la violencia actual que enfrentan los salvadoreños forma parte de un prolongado ciclo en el cual la llamada "violencia delincuencial" es la más nueva particularidad de una forma de agresión social cuyas expresiones anteriores más evidentes tuvieron por mucho tiempo un semblante social (...), que luego en el transcurso del siglo se transformó en violencia política (...), para luego, en el decenio de los ochenta, convertirse en una escalada de guerra civil abierta. En otras palabras, El Salvador estaría enfrentando un nuevo período dentro de un pernicioso continuo de violencia." [Cruz (coordinador), 1998: 30].

En El Salvador: "La gente, después de haber estado preocupada por el problema de la guerra o de la violencia bélica, empieza a preocuparse directamente por el problema de lo que ellos llaman la delincuencia cuando se firman los acuerdos." [Cruz, 1998a: 88]. Así, en el período del posconflicto comienza a desarrollarse una preocupación ciudadana por la delincuencia y la inseguridad.

A partir de distintas encuestas de opinión realizadas por el IUDOP, en la gráfica II.16 se ha podido construir la tendencia sobre la opinión acerca del principal problema que tiene el país para el período 1992-2002. La pregunta utilizada en las distintas encuestas ha sido: ¿Cuál es el principal problema que enfrenta actualmente El Salvador?

En la gráfica II.16 se muestran los cuatro principales problemas mencionados por la población a lo largo del período 1992-2002. Lo primero que llama la atención es que el principal problema identificado por la población para este período es la delincuencia, aunque hay variaciones en su comportamiento:

"Éste es un problema que muestra tres momentos: Uno que va desde 1992 hasta 1995, otro que es desde 1995 hasta 1999, y el tercero que va desde 1999 hasta el 2002. El primer momento (1992-95) muestra una tendencia ascendente en cuanto a la preocupación por dicho fenómeno llegando a ocupar el primer lugar de todos los problemas mencionados,

Gráfica II.16
EL SALVADOR: EVOLUCIÓN DE LA PERCEPCIÓN SOBRE EL PRINCIPAL PROBLEMA DESDE 1992 HASTA 2002

image

Fuente: Ventoza, 2004.

llega a un punto máximo en 1995 en el cual casi la mitad de los entrevistados ha señalado como principal problema –45.3%– la delincuencia; el segundo momento entre 1995-99 se percibe que el problema de la delincuencia ocupa el primer lugar en la mente de los salvadoreños durante todo el período, siendo mencionado por un poco más de un tercio de los habitantes cada año, llegando a un punto máximo en 1999 en el cual dos de cada cinco (42.6%) lo mencionaron; y en el último período (1999-2002) dicho problema comienza a mostrar una tendencia descendente hasta ser desplazada al segundo lugar en el 2002, siendo el problema del desempleo el que ocupa este año el primer lugar. Uno de cada cinco (19%) salvadoreños señalan la delincuencia como problema ese año." [Ventoza, 2004].

Con el propósito de identificar la tendencia de la violencia, en la gráfica II.17 se presenta la tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes para el período 1993-2003.

En la gráfica II.17 se observa que hasta 1997, el país tenía tasas que sobrepasan los 100 homicidios por cada 100 mil habitantes. Para los años 1993-1995 las tasas de homicidios alcanzaron entre 140 y 160. A finales de la década de los noventa e inicios del nuevo siglo, se observa una reducción en las tasas para oscilar entre 62 y 50 homicidios por cada 100 mil habitantes. También se puede observar un declive de la tasa de homicidios de 1999 a 2002, y luego un alza en el 2003. Otras fuentes

Gráfica II.17
EL SALVADOR: TASA DE HOMICIDIOS POR CIEN MIL HABITANTES, 1993-2003

image

Fuente: Con base en PNUD, 2005: 22.

Cuadro II.44
DENUNCIAS DE DELITOS REGISTRADOS POR LA PNC, 1999-2004

Delito

Número de denuncias

Distribución porcentual

 

1999

2000

2001

2002

2003

2004

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Homicidio culposo por accidente de tránsito

*

*

894

983

1019

1272

0.0

0.0

2.4

3.2

3.7

4.2

Homicidio

2270

2341

2210

2018

2172

2767

6.0

5.5

6.0

6.6

7.8

9.2

Lesiones

4375

5583

5707

4542

4406

4478

11.6

13.1

15.5

14.8

15.9

14.8

Violación

640

778

791

842

838

934

1.7

1.8

2.1

2.7

3.0

3.1

Secuestro

101

114

49

26

8

9

0.3

0.3

0.1

0.1

0.0

0.0

Extorsión

535

508

315

374

283

313

1.4

1.2

0.9

1.2

1.0

1.0

Robo

9722

10599

7724

5329

4578

5248

25.8

24.8

21.0

17.4

16.5

17.4

Hurto

14761

16565

14085

11625

10250

10667

39.1

38.7

38.2

37.9

36.9

35.3

Robo de vehículo

1861

1701

1602

1869

1528

1368

4.9

4.0

4.3

6.1

5.5

4.5

Hurto de vehículo

3483

4564

3464

3069

2698

3121

9.2

10.7

9.4

10.0

9.7

10.3

Total

37,748

42,753

36,841

30,677

27,780

30,177

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

(*) La categoría no fue utilizada en la presentación de resultados de ese año.

Fuente: Para 1999-2003: FESPAD, 2004: 14. Para 2004: FESPAD, 2005: 10.

señalan que a partir de 2003 se va a producir un repunte en las tasas de homicidios.

Pero las tasas de homicidios son sólo un indicativo de un problema que es mucho más generalizado y extendido, que tiene que ver con el fenómeno de la delincuencia. El cuadro II.44 presenta el número de denuncias de delitos registradas por la Policía Nacional Civil para el período 1999 a 2004.

En el cuadro II.44 se pueden observar varias cosas. A nivel general, el número de denuncias disminuyó a partir del año 2001, sufriendo un ligero incremento en el 2004; asimismo se observa que el grueso de las denuncias para todos los años se concentra en el robo y el hurto, los cuales representan en promedio el 20% y 37.6% (respectivamente) de las denuncias. Tomando como base el año 2000, la tasa de homicidios aumentó en cada uno de los años siguientes, presentado el incremento más alto en el 2004. Los secuestros han tenido una disminución significativa en este período.

Ahora bien, dentro de esta situación general de violencia y criminalidad: "(...) la violencia juvenil se ha evidenciado como una de las características centrales de la violencia social urbana, siendo las pandillas una de sus más destacadas expresiones." [Smutt y Miranda, 1998: 159]. De hecho:

"En la década de los noventa, se perfiló a las pandillas juveniles como el más importante y complejo fenómeno cultural- generacional que El Salvador haya tenido. El elevado número de jóvenes involucrados en esta forma de organización y socialización, así como su presencia en todo el territorio nacional, han hecho de este fenómeno y de las formas de vida que él mismo comporta, una parte integral de la cotidianeidad de los salvadoreños." [Smutt, 1998: 146].

Estas pandillas juveniles, a las que se les ha denominado "maras": "Proliferan en zonas caracterizadas por la alta densidad poblacional, la mala dotación de servicios básicos y los bajos niveles de ingresos en los hogares." [Smutt y Miranda, 1998: 162-163].

Un estudio reciente reveló que más del 30% de los salvadoreños entrevistados considera que el principal problema del país es la violencia criminal, las pandillas juveniles y la inseguridad; así como que un poco más del 42% de la gente entrevistada se siente insegura (entre "mucho" y "algo") a causa de la criminalidad [Córdova y Cruz, 2005: 97, 107].

Recientemente se ha dado a conocer un informe del PNUD en donde se calcula que la violencia le costó al país $1,717 millones en 2003, equivalente a 11.5% del PIB. "Esa carga económica es casi el triple del monto de recursos que se necesitarían para garantizar cobertura universal en servicios sociales básicos (educación, salud, nutrición, vivienda, agua

Cuadro II.45
COSTOS ECONÓMICOS DE LA VIOLENCIA EN EL SALVADOR, 200 3

Tipo de costo

Millones US$

% PIB

Pérdidas en salud

    699

  4.7

Atención médica

     38

  0.3

Años de vida perdidos

    259

  1.7

Daño emocional

    402

  2.7

Costos institucionales

    270

  1.8

Seguridad pública

    155

  1.0

Justicia

    102

  0.7

Otros

      13

  0.1

Gastos privados en seguridad

    411

  2.7

Hogares

      90

  0.6

Empresas

     321

  2.1

Deterioro inversión-productividad

      30

  0.2

Perdidas materiales (transferencias)

    307

  2.1

Total

1,717

11.5

Fuente: PNUD, 2005: 58.

y saneamiento, y electricidad) a la población salvadoreña." [PNUD, 2005: 60]. El cuadro II.45 presenta el desglose de los costos de la violencia en El Salvador.

Dentro de los rubros considerados se puede observar que los costos mayores provienen del sector salud (4.7% del PIB) y de los gastos privados en seguridad (2.7%). Este último rubro da muestra de otro de los fenómenos que se han producido como consecuencia de la violencia e inseguridad: Una creciente privatización de la seguridad pública. Según consideraciones del director ejecutivo de la gremial de la empresa privada más importante de El Salvador: "El aumento de la demanda de seguridad privada ha sido directamente proporcional al aumento de la violencia social y del crimen organizado." [Martínez y Rivas, 2005].

C. Conclusiones acerca de la preeminencia del poder civil

Una de las principales contribuciones del proceso de paz ha sido que produjo un importante proceso de desmilitarización del Estado, una redefinición del papel de la Fuerza Armada dentro del sistema político y la separación de la función e institucionalidad de la defensa y la seguridad pública, habiendo sentado las bases para la subordinación del poder militar a las autoridades civiles constitucionalmente elegidas.

En este sentido, el proceso desarrollado se estima exitoso en tanto que atendió a lo que fue la preocupación central para los actores de la negociación, y se efectuó de acuerdo al contenido de los Acuerdos de Paz.

Como consecuencia de la implementación de los Acuerdos de Paz, se produjo una reforma del sector defensa, a través de una redefinición del enfoque doctrinario, una reforma del sistema educativo de la Fuerza Armada, la reducción del número de efectivos y del presupuesto para la Fuerza Armada, así como en la reorganización de los servicios de inteligencia del Estado, y una reforma del servicio militar. Además se han promulgado cambios en la legislación que han buscado adaptar la normativa que rige a la Fuerza Armada a las nuevas condiciones del país.

En lo sustantivo, la reforma militar producto de los Acuerdos de Paz, significó una "redistribución de poder y de reasignación de funciones políticas", quitándoselas a los militares y transfiriéndoselas al sistema de partidos políticos [Zamora, 1998a: 10]. Ésta es precisamente la contribución principal de los Acuerdos de Paz al proceso de democratización. Se han redefinido las relaciones civiles-militares, habiéndose sentado las bases para la subordinación del poder militar al poder civil legítimamente constituido.

Además, se ha producido una redefinición del papel de la Fuerza Armada en el sistema político. En un editorial de uno de los periódicos de mayor circulación del país se plantea: "En los últimos tiempos, hay muy pocas noticias públicas sobre la Fuerza Armada. Esto proviene, principalmente, del hecho de que la institución militar, a raíz de las reestructuraciones derivadas de los Acuerdos de Paz, ha pasado a desempeñar un papel eminentemente institucional en período de normalidad."121 En un estudio reciente se plantea que: "Ahora la Fuerza Armada se siente más cómoda y goza de una legitimidad social sin precedentes. (...) Ya no es el centro de los ataques de la oposición. Ya no es el epicentro de los temblores políticos en El Salvador. Su actuación se enmarca, con ejemplar profesionalismo y disciplina, en el mandato constitucional, tal como éste fue modificado en los Acuerdos de Paz." [Samayoa, 2002: 630].

Se pueden identificar tres temas pendientes de la agenda de la reforma del sector defensa: a) Que las autoridades civiles terminen de

 

121. "Un cambio casi inadvertido". La Prensa Gráfica, 13 de enero de 1998.

completar la formulación de la política de defensa, y en particular que se definan las misiones específicas propias de la actuación de la Fuerza Armada; b) avanzar en el control legislativo sobre el presupuesto de la defensa; y c) la formación de técnicos y políticos civiles para la formulación e implementación de políticas públicas en el sector de la defensa nacional.

Un importante logro ha sido la separación de la función e institucionalidad para cada uno de estos sectores, es decir, que ahora a la Fuerza Armada se le define como misión la "defensa de la soberanía y la integridad del territorio", y depende del Ministerio de Defensa, mientras que a la PNC le corresponde la misión de la seguridad pública, y depende del Ministerio de Gobernación.

En el campo de la seguridad pública, se disolvieron los antiguos cuerpos de seguridad y se ha creado una nueva Policía Nacional Civil, sobre la base de una nueva doctrina, una nueva organización, nuevos mecanismos de selección, formación y adiestramiento. Además, se ha ido desarrollando el marco legal para su funcionamiento. Sin embargo, este proceso ha enfrentado una serie de problemas, que de manera esquemática podrían resumirse de la siguiente manera: a) Limitaciones de recursos financieros y equipo necesario; b) conflictos generados por visiones diferentes con respecto al modelo de seguridad pública; c) debilidades en los mecanismos de control interno; y d) la presión generada por el contexto de incremento de la delincuencia y de inseguridad que en un primer momento afectó el proceso de formación del nuevo cuerpo policial, privilegiando los factores de cantidad sobre los de calidad, con el propósito de desplegar el nuevo cuerpo policial a nivel nacional en el período más corto posible; y en un segundo momento ha impactado las decisiones sobre cómo enfrentar la actividad delincuencial y la violencia.

En un estudio reciente se ha señalado que El Salvador: "Ha experimentado una transformación histórica y estructural de gran trascendencia e indudable valor" en lo que tiene que ver con la seguridad pública:

"La PNC ha recuperado en buena medida la credibilidad que había perdido. A la hora del décimo aniversario de la firma de los Acuerdos de Paz, la Policía Nacional Civil es ya una institución más consolidada, sana y eficiente. Sus deficiencias y problemas actuales son de naturaleza diferente. Son problemas de normal desarrollo institucional." [Samayoa, 2002: 652].

La reforma de los sectores de defensa y seguridad que se ha venido desarrollando en el marco del proceso de paz, ha tenido como contexto un incremento de la violencia, de la actividad delincuencial y la percepción de inseguridad, que ha planteado importantes desafíos para el Estado salvadoreño en el posconflicto.

En el caso de las maras, las políticas gubernamentales se han caracterizado por políticas de "mano dura" o "súper mano dura", que han privilegiado un enfoque represivo, en detrimento de los aspectos preventivos y de readaptación.122 Los resultados de estas políticas han sido deficitarios.123

La participación del ejército en apoyo y bajo la dirección de la PNC en operativos de combate a la delincuencia y a las maras, ha colocado en la discusión en los últimos años el tema de "la ampliación de la participación del ejército en tareas de seguridad pública." [FESPAD, 2001: 32]. Esta preocupación se enfoca en las posibles consecuencias que esto podría tener en relación con los avances tenidos en la separación de la doctrina e institucionalidad responsable de la defensa y de la seguridad pública.

La PNC requiere de un fortalecimiento institucional para mejorar su desempeño. Un desafío central es incrementar la eficiencia y efectividad del cuerpo policial, para hacer frente a la problemática de la delincuencia y la violencia. Para lo cual necesita mejorarse la capacidad técnica de la investigación del delito, fortalecer sus mecanismos de control interno, dotarla de más recursos, e incluso mejorar y coordinar los sistemas de información para producir estadísticas confiables y oportunas.

Finalmente, se requiere de una mejor coordinación y una labor integrada entre los distintos operadores del sistema de seguridad y justicia; así como de una política integral de seguridad.

4.5. EL FORTALECIMIENTO DE LA CULTURA DEMOCRÁTICA

En los últimos años se ha venido insistiendo en la importancia que para la consolidación democrática en la región centroamericana tiene la emergencia de una cultura política democrática.124 Edelberto Torres-Rivas ha planteado que la cultura política de las transiciones centroamericanas requiere de tres elementos:

 

122. Este aspecto ha sido analizado en el apartado sobre el Estado de Derecho.

123. "Las estadísticas (...) señalan que no se ha modificado substancialmente la situación delincuencial y contrario a lo esperado, los homicidios se han incrementado" [FESPAD, 2005].

124. Al respecto, véase a manera de ejemplo los siguientes trabajos: Córdova, Maihold, y Kurtenbach, 2001; Córdova y Seligson, 2001; Rodríguez, Castro y Espinoza, 1998; Seligson, et al., 2000.

"[Una] moderación esencial. La moderación es la disminución de las exigencias maximalistas, de las preferencias basadas en convicciones totales, [así como] los valores de la tolerancia ciudadana, que son el reconocimiento y el respeto a las diferencias políticas, ideológicas, o de cualquier origen (...). Finalmente, si la moderación y la tolerancia deben ser valores esenciales (...) hay que señalar un tercer componente, la cultura de la negociación, del diálogo. (...) Dialogar es reconocerse recíprocamente, aceptarse como actuando en el mismo escenario nacional." [Torres-Rivas, 1996: 30].

En otros estudios se ha venido señalando la importancia de la legitimidad de los sistemas políticos, o el "apoyo difuso" o "apoyo al sistema", así como la confianza en las instituciones y la satisfacción ciudadana con los sistemas democráticos.125

En el último informe de desarrollo humano para El Salvador, el PNUD plantea que: "El evidente déficit de cultura cívica democrática que existe en El Salvador hace pensar que el autoritarismo, en un eventual retorno bajo nuevas formas, podría encontrar un caldo de cultivo para su desarrollo y rápida expansión." [PNUD, 2003: 280].

El apartado se estructura de la siguiente manera: Se presentan las valoraciones de las élites entrevistadas, y se revisan los indicadores relacionados con la cultura democrática, más específicamente: Las valoraciones sobre la democracia y la legitimidad del sistema político, las valoraciones sobre el proceso de paz, y finalmente se presentan algunas conclusiones.

A. Valoración de las élites con respecto al fortalecimiento de la cultura democrática

La gráfica II.18 muestra los porcentajes de las valoraciones hechas por las élites entrevistadas para cada una de las preguntas en esta dimensión sobre la cultura democrática. En torno a ella se pueden hacer tres consideraciones. En primer lugar, se pueden observar diferencias importantes en la valoración de las personas entrevistadas, dependiendo del aspecto de que se trate. En segundo lugar, las élites entrevistadas expresan que ha habido avance regular en relación con las distintas preguntas formuladas: La tolerancia hacia ideas políticas diversas (58%),

 

125. Para el caso de El Salvador, véase los siguiente estudios: Seligson y Córdova, 1992 y 1995; Seligson, et al., 2000; Cruz, 2001; Córdova, 1998; Córdova y Orellana, 2001; Córdova y Cruz, 2005.

convivencia pacífica entre ciudadanos (50%), apoyo social hacia la democracia (50%), apoyo al espíritu de los Acuerdos de Paz (49%), y la seguridad pública (30%). Es preocupante que el 16% opina que ha habido retroceso en el campo de la seguridad pública.

B. Los indicadores del fortalecimiento de la cultura democrática

En esta sección se abordan las valoraciones sobre la democracia y la legitimidad del sistema político, y las valoraciones sobre el proceso de paz.

La legitimidad de la democracia y del sistema político

Valoraciones sobre la democracia

En este apartado se analizan las valoraciones sobre la democracia como régimen político, y en el segundo se aborda el tema de la satisfacción con la democracia.

En la encuesta realizada en abril-mayo de 2004 por el IUDOP, FUNDAUNGO y la Universidad de Vanderbilt, se incluyeron cuatro preguntas orientadas a medir distintos aspectos sobre la democracia como régimen político. En esta sección se hace referencia primero al tema de la preferencia sobre el sistema actual de gobierno frente a un posible retorno de los militares:126 El 73.4% prefiere el sistema actual de gobierno, frente a un 18.3% que prefiere el retorno de los militares, y un 8.2% no sabe. En segundo lugar, a la preferencia por la democracia actual frente a un líder fuerte que no necesariamente tenga que ser elegido por el voto popular:127 El 91.1% prefiere la democracia electoral frente a un 5.3% que apoya un líder fuerte, y un 3.6% no sabe. En tercer lugar, a la preferencia por el régimen democrático frente a uno no democrático:128 El 66.3% prefiere a la democracia como forma de gobierno, frente a un 11.9% que apoya un gobierno autoritario, un 9.7% al que le da lo mismo un gobierno democrático que uno autoritario, y un 12.1% que no sabe.

 

126. Se preguntó: "El sistema actual de gobierno no ha sido el único que ha tenido nuestro país. Alguna gente piensa que estaríamos mejor si los militares volvieran a gobernar. Otros dicen que debemos mantener el sistema que tenemos ahora. ¿Qué piensa?"

127. Se preguntó: "Hay gente que dice que necesitamos un líder fuerte que no tenga que ser elegido a través del voto. Otros dicen que aunque las cosas no funcionen bien, la democracia electoral, o sea el voto popular, es siempre lo mejor. ¿Qué piensa?"

Gráfica II.18
VALORACIÓN DE ÉLITES SOBRE LA CULTURA DEMOCRÁTICA (Porcentajes)

image

Fuente: Base de datos de juicios de valor, 2004.

En cuarto lugar, al apoyo para el sistema democrático frente a otras formas de gobierno:129 El apoyo para la democracia es bastante alto, ya que casi 7 de cada 10 favorecen a la democracia frente a otras formas de gobierno.

En la misma encuesta se incluyeron tres preguntas orientadas a medir distintos aspectos sobre la satisfacción de los ciudadanos con la democracia. En primer lugar, se hace referencia a la percepción acerca del carácter democrático del país: El 20.7% piensa que es muy democrático, el 36.7% algo democrático, el 36% poco democrático y el 6.6% nada democrático. En segundo lugar, las opiniones sobre el proceso democrático que ha vivido el país en los últimos años:130 El 38.5% de los entrevistados opina que sigue igual de democrático, mientras que un 34.4% opina que es más

 

128. Se preguntó: "¿Con cuál de las siguientes tres frases está usted más de acuerdo? (1) A la gente como uno, le da lo mismo un régimen democrático que uno no democrático, (2) La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno, (3) En algunas circunstancias un gobierno autoritario puede ser preferible a uno democrático, (8) No sabe."

129. Se preguntó: "Puede que la democracia tenga problemas pero es mejor que cualquier forma de gobierno. ¿Hasta qué punto está de acuerdo o en desacuerdo?"

130. Se preguntó: "Basado en su experiencia en los últimos años, ¿El Salvador se ha vuelto más democrático, igual de democrático o menos democrático?"

democrático, el 21.8% que es menos democrático y el 5.3% no sabe. En tercer lugar, el nivel de satisfacción de los ciudadanos con el funcionamiento de la democracia:131 El 9% se siente muy satisfecho, un 53% satisfecho, un 33% insatisfecho y 5% muy insatisfecho. Es importante destacar que cuatro de cada diez entrevistados se sienten insatisfechos con el funcionamiento de la democracia.

En suma, se observa una paradoja: Una valoración positiva sobre la democracia como régimen político, pero coexistiendo con una valoración que refleja importantes niveles de insatisfacción con el funcionamiento de la democracia.

El apoyo al sistema político

Esta sección se divide en cuatro partes. En la primera se revisa la legitimidad del sistema político o el llamado "apoyo difuso" o "apoyo al sistema", luego se aborda el tema de la tolerancia política, posteriormente se analiza la relación entre el apoyo para el sistema y la tolerancia política. Por último, se aborda el tema del apoyo a las instituciones específicas.

Para la elaboración de este apartado nos hemos basado principalmente en un informe reciente de Córdova y Cruz titulado: "La cultura política de la democracia en El Salvador, 2004", en el que se utiliza una encuesta de opinión realizada por FUNDAUNGO, el IUDOP y la Universidad de Vanderbilt en 2004 [Córdova y Cruz, 2005].

Para medir la legitimidad del sistema político, en el estudio de referencia se utiliza una escala desarrollada por el Proyecto de Opinión Pública en América Latina de la Universidad de Vanderbilt, la cual se basa en cinco ítems. Las preguntas formuladas fueron las siguientes:

"¿Hasta qué punto cree que los tribunales de justicia de El Salvador garantizan un juicio justo?

¿Hasta qué punto tiene respeto por las instituciones políticas de El Salvador?

¿Hasta qué punto cree que los derechos básicos del ciudadano están bien protegidos por el sistema político salvadoreño?

¿Hasta qué punto se siente orgulloso de vivir bajo el sistema político salvadoreño?

¿Hasta qué punto piensa que se debe apoyar el sistema político salvadoreño?"

131. Se preguntó: "En general, ¿diría que está satisfecho, muy satisfecho, insatisfecho o muy insatisfecho con la forma en que la democracia funciona en El Salvador?"

Para simplificar la comprensión de los resultados, los autores de ese informe convirtieron el sistema de codificación original de una escala de 1-7, a una escala en un rango de 0-100. En el marco del Proyecto de Opinión Pública en América Latina de la Universidad de Vanderbilt se había realizado este tipo de estudio en El Salvador con un alcance nacional en 1995 y 1999, lo cual le ha permitido a los autores del informe de referencia presentar la tendencia en la evolución de los niveles de apoyo al sistema para el período 1995-2004. En la gráfica II.19 se observa: "Una tendencia incremental en el apoyo para el sistema para cuatro de las preguntas (tribunales de justicia, derechos básicos, orgullo y apoyo), mientras que para la pregunta sobre instituciones hay un leve descenso entre 1999 y 2004." [Córdova Macías y Cruz, 2005].

A partir de las cinco preguntas, los autores del informe de referencia han construido una escala que mide el apoyo al sistema, calculando el promedio para los cinco ítems: El apoyo al sistema se ha incrementado de manera sostenida en la última década, pasando de un promedio de 53 en 1995 a 57 en 1999 y luego a 60 en 2004, lo cual les permite afirmar que: "La legitimidad del sistema político se ha ido incrementando en El Salvador desde el fin de la guerra civil." [Córdova y Cruz, 2005].

Para medir la tolerancia política, en el estudio de referencia se utiliza una escala desarrollada por el Proyecto de Opinión Pública en América

Gráfica II.19
EL SALVADOR 1995-2004: PROMEDIO DE LAS PREGUNTAS QUE CONFORMAN LA ESCALA DE APOYO AL SISTEMA

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Fuente: Córdova Macías y Cruz, 2005.

Latina de la Universidad de Vanderbilt, la cual se basa en cuatro ítems. Las preguntas formuladas fueron las siguientes:

"Hay personas que siempre hablan mal de la forma de gobierno de El Salvador, no solo del gobierno de turno, sino de la forma de gobierno. ¿Con qué firmeza aprueba o desaprueba el derecho de votar de estas personas?

¿Con qué firmeza aprueba o desaprueba el que estas personas puedan llevar a cabo manifestaciones pacíficas con el propósito de expresar sus puntos de vista?

¿Con qué firmeza aprueba o desaprueba que estas personas puedan postularse para cargos públicos?

¿Con qué firmeza aprueba o desaprueba que estas personas salgan en la televisión para dar un discurso?"

Los autores del informe de referencia convirtieron el sistema de codificación original de una escala 0-10, a una escala en un rango 0-100. Debido a que este tipo de estudio se ha realizado con anterioridad en El Salvador, los autores de ese informe presentan la tendencia en la evolución de los niveles de tolerancia política para el período 1995-2004. En la gráfica II.20 se observa que: "Entre 1995 y 1999 aumenta la tolerancia para las cuatro preguntas, pero entre 1999 y 2004 se observa una disminución en la tolerancia para las cuatro preguntas, cayendo prácticamente a los niveles de 1995." [Córdova y Cruz, 2005].

Gráfica II.20
EL SALVADOR 1995-2004: PROMEDIO DE LAS PREGUNTAS QUE CONFORMAN LA ESCALA DE TOLERANCIA

image

Fuente: Córdova y Cruz, 2005.

A partir de las cuatro preguntas los autores del informe de referencia han construido una escala que mide la tolerancia política, calculando el promedio para los cuatro ítems: La tolerancia se incrementa de 53 en 1995 a 58 en 1999, y luego se reduce a 51 para 2004. No obstante el incremento inicial en la tolerancia política para el período 1995-1999, para 2004 hay una disminución a niveles más bajos de los que había en 1995, por lo que en general: "hay una disminución en los niveles de tolerancia política en El Salvador." [Córdova y Cruz, 2005]. Éste es un tema al que merece prestarle mayor atención, por la importancia que tiene la tolerancia política para una cultura democrática.

Los autores del estudio de referencia analizan la relación entre apoyo al sistema y tolerancia, a partir de la creación de dos categorías en cada una de las escalas ("alto" y "bajo"), lo cual plantea cuatro combinaciones posibles. En ese estudio se advierte que para este tipo de análisis:

Cuadro II.46
EL SALVADOR 2004: RELACIÓN EMPíRICA ENTRE APOYO AL SISTEMA Y TOLERANCIA

Apoyo al sistema

Tolerancia

 

Alto

Bajo

Alto

Democracia estable

Estabilidad autoritaria

 

32%

35%

Bajo

Democracia inestable

Rompimiento democrático

 

17%

16%

Fuente: Córdova y Cruz, 2005.

Cuadro II.47
El Salvador 1995-2004: Relación empírica entre apoyo al sistema y tolerancia

Apoyo al sistema

Tolerancia

 

Alto

Bajo

Alto

Democracia estable

Estabilidad autoritaria

 

1995

1999

2004

1995

1999

2004

 

29%

36%

32%

27%

25%

35%

Bajo

Democracia inestable

Rompimiento democrático

 

1995

1999

2004

1995

1999

2004

 

23%

23%

17%

21%

16%

16%

Fuente: Córdova Macías y Cruz, 2005.

"Debe notarse que las relaciones aquí descritas se aplican únicamente a sistemas que ya son institucionalmente democráticos. Es decir, sistemas en los cuales se realizan elecciones competitivas en forma regular y en los cuales se permite una amplia participación. Estas mismas actitudes en sistemas de tipo autoritario tendrían implicaciones totalmente distintas." [Seligson, Cruz y Córdova, 2000: 89].

En el cuadro II.46 se pueden observar los resultados para el año 2004, en donde:

"Un 35% de los entrevistados cae en la celda de estabilidad autoritaria, siendo ésta la celda más poblada en el cuadro. Casi uno en cada tres apoya el sistema y es tolerante (32% en la celda de democracia estable), mientras que el 17% se ubica en la celda de democracia inestable y el 16% en la celda de rompimiento democrático." [Córdova y Cruz, 2005].

Debido a que este tipo de estudio se ha realizado con anterioridad en El Salvador, los autores del informe de referencia presentan la tendencia para el período 1995/2004. En el cuadro II.47 se observa que en:

"La celda "democracia estable" tenemos un crecimiento de 29% a 36% entre 1995 y 1999, y luego una pequeña disminución al 32% para 2004. En todo caso, prácticamente un tercio de los entrevistados se ubican en esta celda. En la celda de "democracia inestable" tenemos que se mantiene en 23% entre 1995 y 1999, y luego disminuye al 17% para 2004. En el caso de la celda "estabilidad autoritaria", ésta disminuye de 27% a 25% entre 1995 y 1999, para luego incrementarse significativamente al 35% en 2004. Esto es preocupante, pues aunque tiende a mantenerse estable, se corre el riesgo de la acentuación de rasgos autoritarios. Por último, la celda "rompimiento democrático" disminuye del 21% en 1995 al 16% en 1999 y se ha mantenido en ese nivel para 2004." [Córdova y Cruz, 2005].

Debido a la disminución en los niveles de tolerancia para 2004, es que se observa la disminución en la celda de "democracia estable", y sobre todo el crecimiento en la celda de "estabilidad autoritaria."

Por último, los diferentes estudios de opinión pública muestran en los últimos años una pérdida de confianza ciudadana en las instituciones.

A partir de distintas encuestas de opinión realizadas por el IUDOP, en la gráfica II.21 se ha podido construir la tendencia sobre la poca o ninguna confianza en los partidos para el período 1995-2002. A lo largo de este período de posconflicto no hay una variación significativa, prácticamente 8 de cada 10 salvadoreños tienen poca o ninguna confianza en los partidos políticos, lo cual es preocupante para el funcionamiento de la democracia representativa.

Gráfica II.21
EL SALVADOR 1995-2002: PERSONAS CON POCA O NINGUNA CONFIANZA EN LOS PARTIDOS POLíTICOS (Porcentajes)

image

Fuente: Ventoza, 2004

Siempre sobre la base de distintas encuestas de opinión realizadas por el IUDOP, en la siguiente gráfica se ha podido construir la tendencia para el período 1995-2002 sobre la poca o ninguna confianza en el gobierno Central, la Asamblea Legislativa y la CSJ. Es importante destacar que a lo largo de este período, más de la mitad de los salvadoreños tienen poca o ninguna confianza en estas tres instituciones fundamentales del Estado.

La legitimidad de la paz

En una encuesta del IUDOP de finales del año 2001132 se incluyeron algunas preguntas orientadas a medir las percepciones y opiniones sobre la situación del país comparada a la situación que existía antes de la firma de los Acuerdos de Paz. En una pregunta se plantea: "Por favor piense en el país de hace diez años antes de la firma de los Acuerdos de Paz. Por lo que Ud. sabe o ha oído, ¿cómo cree usted que está el país ahora en comparación con hace diez años, mejor que antes, igual o peor

 

132. Anteriormente se ha explicado que esta encuesta fue realizada entre el 29 de noviembre y el 6 de diciembre de 2001. El tamaño de la muestra es de 1,215 encuestas válidas, con un margen de error estimado de +/- 2.8%.

Gráfica II.22
EL SALVADOR 1995-2002: PERSONAS CON POCA O NINGUNA CONFIANZA EN EL GOBIERNO CENTRAL, ASAMBLEA LEGISLATIVA Y CORTE SUPREMA DE JUSTICIA (Porcentajes)

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Fuente: Ventoza, 2004.

que antes?" Un poco más de la mitad (54.2%) opina que la situación está mejor, mientras que el 14.7% considera que la situación está igual, y un tercio (31.1%) señala que la situación es ahora peor que antes.

Un factor que ayuda a explicar estas diferencias en las opiniones de los salvadoreños es la preferencia política.133 En el cuadro II.48 se puede observar que los partidarios de ARENA (de orientación de derecha) tienden a valorar más positivamente la situación actual del país, mientras que los partidarios del FMLN (de orientación de izquierda) son más críticos, y los que simpatizan por otros partidos se ubican en una posición intermedia.

En otra pregunta se exploran las razones por las cuales se tiene esa opinión. En el cuadro II.49 se presenta el cruce entre la opinión sobre la

 

133. Se preguntó: "Si las elecciones fueran el próximo domingo, ¿por cuál partido votaría usted?" Para simplificar el análisis se han recodificado las opciones de respuesta, quedándonos únicamente con los que votaron por ARENA, por el FMLN y se han juntado todos los que votaron por otros partidos. El resto de los casos fueron eliminados del análisis porque no votaron o porque no expresan por quién votaron. Como consecuencia de lo anterior, el número de casos se ha reducido de los 1,215 a 472.

situación del país (mejor, igual o peor) y las razones por las cuales el país está así. Del total de personas que opinan que la situación del país está mejor, más de la mitad valoran positivamente la finalización del conflicto armado y varios aspectos asociados al mismo: Ya no hay guerra (45%), tranquilidad (4.7%), seguridad (4.3%), libertad (5.6%) y libertad de expresión (3.4%).

De los que consideran que el país está igual que hace diez años, el 41.2% señala que no hay cambios, la economía se ha mantenido igual (14.7%), la violencia de la delincuencia, secuestros y maras (31.6%) o que la violencia es la misma (3.4%). De los que opinan que el país está peor, el 44.4% identifica a la delincuencia y las maras, a la violencia y los secuestros (3.5%), que la economía va para abajo (10.1%), antes había más trabajo (8.5%), costo de la vida (7.4%) y más pobreza (7.7%).

Por último, en dicha encuesta se preguntó: "Evaluando la situación del país en la actualidad, cree usted que los Acuerdos de Paz han sido: (1) Buenos para el país, (2) malos para el país, (3) ni buenos ni malos." En términos generales hay una valoración positiva en relación con el impacto de los Acuerdos de Paz: El 80.6% los considera buenos, el 12.7% ni buenos ni malos, y solamente el 6.6% los considera malos.

Cuadro II.48
EL SALVADOR 2001: SITUACIÓN DEL PAíS EN COMPARACIÓN CON ANTES DE LA FIRMA DE LOS ACUERDOS DE PAZ, SEGÚN EL PARTIDO DE PREFERENCI A

Situación

Partido de preferencia

Total

ARENA

FMLN

Otros partidos

 

Mejor que antes

180

76

19

275

(69.5%)

(42.0%)

(59.4%)

(58.3%)

Igual

32

30

3

65

(12.4%)

(16.6%)

(9.4%)

(13.8%)

Peor que antes

47

75

10

132

(18.1%)

(41.4%)

(31.3%)

(28.0%)

Total

259

181

32

472

(100.0%)

(100.0%)

(100.0%)

(100.0%)

Sig <.001.

Fuente: IUDOP, 2001.

Cuadro II.49
EL SALVADOR 2001: RAZÓN POR LA QUE EL PAíS ESTÁ ASí, SEGÚN SITUACIÓN DEL PAíS EN COMPARACIÓN CON LA SITUACIÓN EXISTENTE ANTES DE LOS ACUERDOS DE PAZ

Razones

Mejor que antes

Igual

Peor que antes

Total

Ya no hay guerra, estamos en paz

295
(45.0%)

0
(0.0%)

0
(0.0%)

295
(24.4%)

Tranquilidad

31
(4.7%)

0
(0.0%)

0
(0.0%)

31
(2.6%)

Seguridad

28
(4.3%)

0
(0.0%)

0
(0.0%)

28
(2.3%)

Libertad

37
(5.6%)

0
(0.0%)

0
(0.0%)

37
(3.1%)

Libertad de expresión

22
(3.4%)

0
(0.0%)

0
(0.0%)

22
(1.8%)

Ha mejorado la economía

47
(7.2%)

0
(0.0%)

47
(0.0%)

47
(3.9%)

Más trabajo

12
(1.8%)

0
(0.0%)

0
(0.0%)

12
(1.0%)

Menos delincuencia

27
(4.1%)

0
(0.0%)

0
(0.0%)

27
(2.2%)

Ha mejorado economía personal

9
(1.4%)

0
(0.0%)

0
(0.0%)

9
(0.7%)

El país está mejor

50
(7.6%)

0
(0.0%)

0
(0.0%)

50
(4.1%)

Más democracia

23
(3.5%)

0
(0.0%)

0
(0.0%)

23
(1.9%)

Cambios en gobierno, cambios políticas gobierno

14
(2.1%)

0
(0.0%)

0
(0.0%)

14
(1.2%)

Más respeto a gente/derechos humanos

25
(3.8%)

0
(0.0%)

0
(0.0%)

25
(2.1%)

No ha cambiado nada, no ha habido mejorías

0
(0.0%)

73
(41.2%)

0
(0.0%)

73
(6.0%)

Antes era guerra hoy delincuencia, secuestros, maras

0
(0.0%)

56
(31.6%)

0
(0.0%)

56
(4.6%)

Economía se ha mantenido igual

0
(0.0%)

26
(14.7%)

0
(0.0%)

26
(2.2%)

La violencia es la misma

0
(0.0%)

6
(3.4%)

0
(0.0%)

6
(0.5%)

Siempre hay desempleo

0
(0.0%)

4
(2.3%)

0
(0.0%)

4
(0.3%)

La corrupción siempre es igual

0
(0.0%)

3
(1.7%)

0
(0.0%)

3
(0.2%)

Hay más delincuencia, maras

0
(0.0%)

0
(0.0%)

167
(44.4%)

167
(13.8%)

La economía va para abajo

0
(0.0%)

0
(0.0%)

38
(10.1%)

38
(3.1%)

Más pobreza

0
(0.0%)

0
(0.0%)

29
(7.7%)

29
(2.4%)

Antes había más trabajo

0
(0.0%)

0
(0.0%)

32
(8.5%)

32
(2.6%)

Menos ayuda del gobierno, el gobierno no ha cambiado

0
(0.0%)

0
(0.0%)

13
(3.5%)

13
(1.1%)

Costo de la vida más alto, todo más caro

0
(0.0%)

0
(0.0%)

28
(7.4%)

28
(2.3%)

Más violencia, secuestros

0
(0.0%)

0
(0.0%)

13
(3.5%)

13
(1.1%)

Más corrupción

0
(0.0%)

0
(0.0%)

13
(3.5%)

13
(1.1%)

Menos seguro

0
(0.0%)

0
(0.0%)

14
(3.7%)

14
(1.2%)

A causa de la guerra, posguerra

0
(0.0%)

0
(0.0%)

3
(0.8%)

3
(0.2%)

Antes había más respeto

0
(0.0%)

0
(0.0%)

3
(0.8%)

3
(0.2%)

Nada ha cambiado, todo sigue igual

0
(0.0%)

0
(0.0%)

8
(2.1%)

8
(0.7%)

Otras respuestas

28
(4.3%)

9
(5.1%)

15
(4.0%)

52
(4.3%)

No sabe/no responde

7
(1.1%)

0
(0.0%)

0
(0.0%)

7
(0.6%)

Total

655
(100.0%)

177
(100.0%)

376
(100.0%)

1,208
(100.0%)

N= 1,208.

Sig <.001.

Fuente: IUDOP, 2001.

En otra encuesta realizada en abril-mayo de 2004 para el caso de El Salvador por el IUDOP, FUNDAUNGO y la Universidad de Vanderbilt,134 se preguntó: "¿Considera Ud. que los Acuerdos de Paz han sido muy buenos, buenos, malos o muy malos para el país?." A 12 años de la firma

 

134. Anteriormente se ha explicado que esta encuesta fue realizada entre abril y mayo de 2004. El tamaño de la muestra es de 1,589 encuestas válidas, con un margen de error estimado de +/- 2.5%.

de los Acuerdos de Paz se puede apreciar una valoración bastante positiva en la opinión pública: 10.4% los considera muy buenos, 73.4% buenos, 11.5% malos, 0.9% muy malos, y un 3.8% no sabe.

En esta encuesta se incluyó una pregunta orientada a medir el principal cambio generado por los Acuerdos de Paz: "¿Dígame cuál ha sido el principal cambio en su comunidad después de la firma de la paz?" Se valora positivamente la finalización del conflicto armado y varios aspectos asociados al mismo: No hay guerra o violencia política (12.1%), no hay persecución (2.6%), no hay temor (17.9%); pero un 34.7% señala

Cuadro II.50
EL SALVADOR 2004: PRINCIPAL CAMBIO EN SU COMUNIDAD DESPUÉS DE LA FIRMA DE LOS ACUERDOS DE PAZ

 

Frecuencia

Porcentaje

Porcentaje válido

No hay guerra o violencia política

    192

   12.1

   12.1

No hay persecución

      42

     2.6

     2.6

No hay temor

     285

   17.9

   17.9

Hay mejoras sociales

      73

    4.6

    4.6

Hay mejoras de infraestructura

    124

    7.8

    7.8

No ha habido cambios

    552

   34.7

   34.7

Otro

    177

   11.1

   11.1

NS/NR

   144

    9.1

    9.1

Total

1,589

100.0

100.0

Fuente: Base de datos de encuesta LAPOP, 2004.

Cuadro II.51
EL SALVADOR 2004: ¿QUÉ ESPERABA USTED DE LOS ACUERDOS DE PAZ?

 

Frecuencia

Porcentaje

Porcentaje válido

Menos violencia política

    461

   29.0

   29.0

Más empleo

    738

   46.4

   46.4

Más programas sociales

    138

    8.7

    8.7

Nada en especial

    112

    7.0

    7.0

Otro

    100

    6.3

    6.3

NS/NR

     40

    2.5

    2.5

Total

1,589

100.0

100.0

Fuente: Base de datos de encuesta LAPOP, 2004.

Gráfica II.23
EL SALVADOR 2004: PERCEPCIONES SOBRE LA MEJORíA DE LA SITUACIÓN POLíTICA Y SOCIO-ECONÓMICA LUEGO DE LA FIRMA DE LOS ACUERDOS DE PAZ

image

N = 1,589.

Fuente: Base de datos de encuesta LAPOP, 2004.

que no ha habido cambios; un 9.1% no sabe o no responde; un 4.6% opina que hay mejoras sociales; y un 7.8% que hay mejoras de infraestructura. Es decir, un tema relevante en las valoraciones de la ciudadanía, son las expectativas no cumplidas que tenían en relación con la paz.

Con el propósito de explorar factores asociados a la insatisfacción con el proceso de paz, se ha recurrido a la pregunta: "¿Qué esperaba Ud. de los Acuerdos de Paz?" En el cuadro II.51 se puede observar que un 29% esperaba menos violencia política, más empleo (46.4%), más programas sociales (8.7%), nada en especial (7%).

Por último, en la encuesta se incluyeron dos preguntas orientadas a medir qué tanto consideraba el encuestado que ha mejorado la situación política y la situación socio-económica del país luego de la firma de los Acuerdos de Paz. Los resultados de ambas preguntas se han integrado en la gráfica II.23, en donde puede verse que hay una valoración más positiva sobre la mejoría de la situación política, en comparación con la situación económica.

C. Conclusiones acerca del
fortalecimiento de la cultura democrática

A 12 años de la firma de los Acuerdos de Paz, los datos presentados muestran una opinión pública bastante positiva en relación con el proceso de paz. El 10.4% considera que los Acuerdos de Paz han sido muy buenos para el país, mientras que el 73.4% los considera buenos, el 11.5% los valora como malos, un 0.9% como muy malos, y un 3.8% no sabe.

Ahora bien, la existencia de una valoración ciudadana positiva en términos generales sobre los Acuerdos de Paz, no debería llevar a un sobredimensionamiento de lo que ha sido el proceso de paz ni de la contribución de la paz a generar una dinámica de cambios en el país, que incluso pudiera limitar una necesaria lectura crítica sobre sus vacíos y limitaciones.

Esta valoración ciudadana positiva con respecto a la paz, se puede explicar inicialmente en función de un aspecto bastante simple pero fundamental. La firma de los Acuerdos de Paz significó la finalización del conflicto armado, es decir, de las distintas expresiones de violencia política y sus fenómenos asociados. Sin embargo, había diferentes expectativas en la población en relación con el proceso de paz. Es interesante revisar las respuestas a una pregunta en una encuesta realizada en 2004, sobre lo que esperaban los ciudadanos respecto de los Acuerdos de Paz: Menos violencia (29%), más empleo (46%), más programas sociales (8.7%), o incluso "nada en especial" (7%).

Es debido a estas diferentes expectativas de origen, y además debido a la información obtenida e impresiones que se hayan hecho sobre la implementación de los acuerdos y los cambios generados en el país en los últimos 12 años, que los ciudadanos valoran la situación actual en comparación con la situación pre-existente a la firma de la paz. En este apartado se han mostrado unos datos interesantes sobre la valoración que tenían los encuestados al comparar la situación del país en el 2001 con la situación antes de la firma de la paz. La valoración sobre la situación actual está estrechamente relacionada con la razón que se identifica por la cual el país está así. Del total de personas que opinan que la situación del país está mejor, más de la mitad valoran positivamente la finalización del conflicto armado y varios aspectos asociados al mismo: Ya no hay guerra (45%), tranquilidad (4.7%), seguridad (4.3%), libertad (5.6%) y libertad de expresión (3.4%).

Mientras que, de los que consideran que el país está igual que hace 10 años, el 41.2% señala que no hay cambios, la economía se ha mantenido igual (14.7%), la violencia de la delincuencia, secuestros y maras (31.6%) o que la violencia es la misma (3.4%). Para este grupo, el fenómeno de la violencia persiste aunque se ha transformado, no identifican cambios, e incluso señalan que la economía sigue igual, lo cual refleja la expectativa de que la economía debería haber mejorado.

En tanto que para los que opinan que el país está peor, el 44.4% identifica a la delincuencia y las maras, a la violencia y los secuestros (3.5%), que la economía va para abajo (10.1%), antes había más trabajo (8.5%), costo de la vida (7.4%) y más pobreza (7.7%). Es decir, para este grupo, también el fenómeno de la violencia persiste aunque se haya transformado, y se identifican con mayor peso y diversidad los problemas económicos.

Hay una valoración bastante positiva sobre el proceso de paz, en tanto que significó la finalización de un conflicto armado de 12 años de duración, y de los factores asociados a el. Sin embargo, al explorar la valoración ciudadana con respecto a la contribución del proceso de paz a la generación de una dinámica de cambios en el país, se reconocen más avances en el ámbito político, y muchos menos en el económico social. Es claro que quienes valoran más negativamente la situación actual del país, son aquellos preocupados por los problemas económicos y por la violencia y delincuencia en el posconflicto. Éste es un aspecto importante, pues la paz generó expectativas sobre cambios en la esfera política, pero también en la económica. Se ha identificado una insatisfacción con respecto al rendimiento económico de la paz.

En el período del posconflicto se ha identificado una valoración positiva en relación con la democracia como régimen político, lo cual es algo importante si se tiene en consideración la historia reciente de El Salvador. A 12 años de la firma de los Acuerdos de Paz, los salvadoreños expresan un fuerte apoyo para la democracia como régimen político o sistema de gobierno. Si bien se observa esta valoración favorable a la democracia, de acuerdo con el Latinobarómetro, en los últimos años se ha comenzado a observar una tendencia preocupante: Una disminución en los niveles de preferencia por la democracia, aunque no ha aumentado la preferencia por un gobierno autoritario, pero sí se ha incrementado el sector de personas a las que les da lo mismo cualquier forma de gobierno.

Sin embargo, esta valoración coexiste con importantes niveles de insatisfacción con el funcionamiento de la democracia. Este último punto podríamos conectarlo con la insatisfacción con la problemática económica del país. Es decir, se alcanzó la paz y se ha avanzado en el proceso de construcción de la democracia en el país, pero esto no se ha traducido en mejorías en la situación económica para algunos sectores de la población, o al menos no en relación con las expectativas que habrían tenido.

Es importante destacar el impacto negativo que la actividad delincuencial y la percepción de inseguridad estarían teniendo sobre los niveles de apoyo al sistema, así como sobre la satisfacción con el funcionamiento de la democracia.135 En estudios recientes se ha encontrado que la victimización directa por delincuencia y la sensación de inseguridad afectan el nivel de apoyo al sistema; mientras que la percepción de inseguridad aumenta el apoyo a valores autoritarios.136 En un estudio para el año 2004, se han reportado datos que indican que las personas que han sido víctimas del crimen expresan promedios más bajos en el nivel de apoyo al sistema (55) que los que no lo han sido (60); en tanto que las víctimas del crimen exhiben promedios más bajo de satisfacción con el funcionamiento de la democracia (49), que los que no lo han sido (55) [Córdova y Cruz, 2005]. Esta problemática plantea un conjunto importante de desafíos para la joven democracia salvadoreña.

Si bien los Acuerdos de Paz incorporaron muy tangencialmente pocas medidas orientadas a la reconciliación de la sociedad, en la realidad los actores políticos no le prestaron la importancia que el tema merecía, ya que no se formularon programas ni se desarrollaron políticas que abonaran efectivamente a ello. Visto en retrospectiva, éste es un déficit importante, sobre todo si se considera la importancia que tiene el desarrollo de una cultura política democrática.

Si atendemos al planteamiento de Torres-Rivas [1996] presentado al inicio de este apartado, hay un triple desafío para el desarrollo democrático: a) La moderación frente al maximalismo, b) los valores de la tolerancia, y c) la cultura del diálogo y la negociación. En el período del posconflicto se observa una reducción en la capacidad de diálogo y entendimiento entre las principales fuerzas políticas del país, lo cual ha sido acompañado de un proceso de polarización política, afectando el desarrollo de una cultura democrática. Desde el punto de vista de la actuación de las fuerzas políticas, el legado autoritario todavía se está haciendo sentir, y constituye un desafío para el afianzamiento de una cultura democrática en el país.

 

135. Al respecto, véase: Córdova y Cruz, 2005.

136. Véase: Pérez, 2003: 627-644; y Cruz, 2003: 19-59.

5.
CONCLUSIONES GENERALES

I

Con la firma del Acuerdo de Paz de Chapultepec, el 16 de enero de 1992, se puso fin al conflicto salvadoreño y al proceso de negociación llevado a cabo entre el gobierno y el FMLN. Este acuerdo de paz sellaría así, un bloque de acuerdos políticos que abarca: El Acuerdo de Ginebra del 4 de abril de 1990; la Agenda de Caracas del 21 de mayo de 1990; el Acuerdo sobre Derechos Humanos del 26 de julio de 1990; el Acuerdo de México del 27 de abril de 1991; el Acuerdo de Nueva York del 25 de septiembre de 1991 y el Acta de Nueva York del 31 de diciembre de 1991. Es decir, el Acuerdo de Chapultepec es el resultado detallado y sistematizado de los anteriores acuerdos, de manera que no es posible aislar cada acuerdo del conjunto cuyo objetivo global, quedaría estipulado desde un principio en el Acuerdo de Ginebra: "(. . .) terminar el conflicto armado por la vía política al más corto plazo posible, impulsar la democratización del país, garantizar el irrestricto respeto a los derechos humanos y reunificar a la sociedad salvadoreña." [Secretaría Nacional de Comunicaciones, 1992: 10].

Sin duda estos objetivos constituyeron los cuatro pilares de la negociación y de los Acuerdos de Paz. Su espíritu apuntaba a la edificación de una sociedad más democrática, que anulara situaciones de conflictividad político-militar como las vividas durante los años de la guerra.

Como se señaló en diversos momentos, los acuerdos constituyen un fenómeno de transformación eminentemente política. Así, tanto el nivel de profundidad y extensión de los contenidos, como el nivel de detalle del calendario con el que fue atendido cada compromiso, son indicadores de la importancia que los negociadores dieron a cada componente del pacto.

La agenda de la paz tuvo como característica que estuvo limitada en sus contenidos a la reforma política, lo cual estaba vinculado a la potencialidad del proceso y a la viabilidad de la implementación, así como a la visión de solución que concibieron los negociadores. Como consecuencia, la temática económico-social quedó relegada.

De igual manera, la implementación se caracterizó por ser un proceso intenso de actividad política, con una concentración temporal, simultaneidad en el cumplimiento, una agenda saturada en acciones y plazos, y la definición de actores y mecanismos cuya acción y temporalidad estuvo directamente vinculada a la centralidad de los compromisos negociados.

Con independencia de la visión estratégica que cada parte tuviese para la implementación, parece haber un relativo acuerdo de que no existió en términos estrictos una estrategia compartida de implementación. Lo cual en parte explicaría la presencia protagónica de las partes en cada materia y fase de la implementación.

Este proceso de negociación e implementación de los Acuerdos de Paz estuvo acompañado de una fuerte presencia de la comunidad internacional. La presencia de Naciones Unidas es de especial relevancia, no sólo porque en un primer momento sus auspicios aceleraron el inicio de la fase final de la negociación, sino porque su acompañamiento y buenos oficios en la fase de implementación marcarían en gran parte el éxito del proceso. Sobre este punto quisiéramos señalar que, a pesar de que reconocemos el importante rol de la comunidad internacional, para los efectos de esta investigación, se decidió realizar un análisis centrado en los factores internos.

II

En este marco, el significado y la contribución del Acuerdo de Paz de 1992 y los procesos de él derivados al proceso mayor de construcción democrática, ha sido el núcleo de las preocupaciones sobre las que el presente estudio se ha detenido. En el mismo se ha buscado por un lado, enfocarse en las medidas contempladas en los Acuerdos de Paz y en lo que fue el proceso de implementación, que en lo fundamental va a desarrollarse entre 1992 y 1996; y por el otro, ver la dinámica de cambios ocurrida en el país en las áreas de interés del estudio, buscando establecer esto hasta 2004.

En este sentido, y concentrándonos en las dimensiones que este estudio ha considerado (Estado de Derecho, democracia representativa, participación y espacio público, preeminencia del poder civil y fortalecimiento de la cultura democrática), es posible observar aspectos concretos que muestran avances democratizadores importantes, asociados con el cuerpo de acuerdos suscritos. No se trata de una contribución general y de igual magnitud en todas las esferas que la democratización pueda significar, sino mas bien de aportes en diversos grados y niveles, e inclusive en tiempos diferenciados para cada una de las materias abordadas en el texto del Acuerdo de Paz. Así pues, se puede concluir que en las que se ha producido un mayor avance es en las áreas que tienen que ver con la desmilitarización del Estado y la preeminencia del poder civil, así como en la democracia representativa; en menor medida se observan avances en la cultura democrática, el Estado de Derecho y la participación y el espacio público.

Ahora bien, para entender la magnitud de esta contribución, debe tomarse en cuenta el sentido del proceso. Y en este marco, debe señalarse que éste no fue un proceso lineal con direccionalidad establecida definitiva, por el contrario, fue un proceso, como todas las transiciones, con avances, estancamientos y retrocesos. Con todo, reconociendo este carácter no lineal del proceso, y a la luz de las principales contribuciones que se reseñaron en cada una de las conclusiones de cada dimensión, pueden señalarse al menos dos elementos sustantivos que se constituyen en una importante contribución de la paz a la construcción de la democracia:

a) Una primera contribución de la paz fue el exitoso proceso inicial de separación de fuerzas y cese al fuego. En este sentido debe indicarse que el éxito no sólo se debió al cese del enfrentamiento armado, sino que fue más allá, en tanto que este proceso se produjo sin mayores contratiempos ni rupturas. Y es que, tanto en su diseño en el texto de los acuerdos, como en su implementación, las partes y Naciones Unidas fueron especialmente cuidadosas procurando un cumplimiento que permitiera crear las condiciones básicas para la irreversibilidad del proceso.

b) Una segunda contribución de los Acuerdos de Paz fue el impulso de una profunda reforma política que permitió la institucionalización de las elecciones, creando condiciones para la instauración de un régimen democrático en torno a tres medidas principales:

i) Una desmilitarización del Estado y del proceso político que implicó una transformación institucional de la Fuerza Armada–redimensionando el papel de los militares en el sistema político–en tanto que los militares fueron apartados de la conducción política del Estado; y sentó las bases para la subordinación del poder militar a las autoridades civiles constitucionalmente elegidas.

Las principales medidas que se impulsaron en este campo fueron las siguientes: Reforma doctrinaria y del sistema educativo de la Fuerza Armada, reducción en el número de efectivos y presupuesto, reorganización de los servicios de inteligencia del Estado y reforma del servicio militar; y la separación de la función e institucionalidad responsable de la defensa y la seguridad pública; la disolución de los anteriores cuerpos de seguridad y la creación de una nueva Policía Nacional Civil.

ii) La institucionalización de la democracia electoral como único medio legítimo de acceso al poder del Estado. Sobre la base de un rechazo a la violencia, en las negociaciones de paz, las partes adoptaron la legitimidad de la democracia electoral, gestando acuerdos en torno a unas reglas básicas que permitieran la celebración de elecciones libres, limpias y competitivas, y proporcionando independencia, confianza y credibilidad en los procesos electorales.

Las principales medidas que se impulsaron en este campo fueron las siguientes: La creación del nuevo TSE y el nuevo Código Electoral; así como la reconversión de la guerrilla como partido político, con lo cual se amplió el espacio de la competencia política, para cubrir en la posguerra a todo el espectro políticoideológico.

iii) La creación de condiciones para la vigencia del Estado de Derecho. Aquí se inscribe la creación de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, la mejoría en el respeto a los derechos humanos en general, y a los derechos civiles y políticos en particular; así como múltiples medidas orientadas al fortalecimiento de la autonomía de los órganos del Estado y la profundización de la reforma judicial.

En definitiva, la implementación de las medidas contempladas en los Acuerdos de Paz permitió reformas y la creación de nuevas instituciones, que han configurado la nueva institucionalidad en el sistema político de posguerra. Y en este sentido, los Acuerdos de Paz le aportan un carácter fundacional a la democracia.

Sin embargo, cabe destacar–como se ha señalado en este estudio–, que existen importantes déficit en el proceso democrático que apuntan a falencias en el funcionamiento de las instituciones y al comportamiento político de los actores en la posguerra. Tales déficit difícilmente pueden ser ya comprendidos a la luz del contenido de los Acuerdos de Paz, y su análisis deber ser asociado con el funcionamiento de la nueva institucionalidad construida y las necesidades propias de la profundización demo-crática. En otras palabras, la responsabilidad de los logros y déficit de nuestro actual sistema democrático debe atribuirse más al funcionamiento, eficiencia y eficacia de la nueva institucionalidad y al comportamiento de los actores en el sistema político de posguerra, que a los contenidos e implementación de los Acuerdos de Paz.

No obstante los déficit referidos en la investigación, si bien éstos plantean retos para el futuro del país los cuales deben ser enfrentados por los actores políticos y sociales de la posguerra, ninguno de ellos invalida la naturaleza y alcance de los logros obtenidos tras los Acuerdos de Paz.

III

Si bien el objetivo principal de este trabajo fue definir en qué ámbitos contribuyó el proceso de construcción de la paz a la democratización del país, los hallazgos encontrados exigen una necesaria reflexión sobre los desafíos que debe enfrentar el país para: "Reforzar, afirmar y robustecer el sistema democrático y encaminarlo a cimentar su estabilidad, su capacidad de persistencia, y a contrarrestar y prevenir posibles crisis." [Morlino, 1986: 30].

No obstante, aunque se ha avanzado en la democratización del país, no se puede hablar de que la democracia salvadoreña se haya consolidado. En este sentido, los desafíos que enfrentan la nueva institucionalidad y los actores que operan en el sistema político del posconflicto, son variados. Hemos identificado cinco desafíos principales.

A. La reforma política: Una reforma prioritaria para la democracia.

En el período del posconflicto se ha realizado un progreso significativo en la celebración de elecciones libres, limpias y competitivas. No obstante lo anterior, algunos acontecimientos ocurridos en torno al proceso electoral de 2004 introducen un conjunto de interrogantes con respecto a algunos de estos avances. En primer lugar, sobre el desempeño del TSE, que no hizo nada por impedir y sancionar el inicio de una campaña electoral anticipada, no logró resolver sobre distintos recursos que fueron presentados durante el desarrollo de la campaña electoral, ni tampoco controló el uso de propaganda electoral inapropiada. Esta preocupación es consistente con lo planteado por las personas entrevistadas en este estudio, que señalan cuestionamientos al funcionamiento del TSE, y a cuya base se encuentra el criterio partidario para su integración.

Como se ha señalado en este estudio, se ha producido una "redistribución de poder y de reasignación de funciones políticas"[Zamora, 1998a: 10], quitándoselas a los militares y transfiriéndolas al sistema de partidos políticos. Sin embargo, los Acuerdos de Paz:

"(. . .) tomaron a los partidos políticos tal y como se encontraban, sin someterlos a ninguna modificación, a no ser la de conferirles una cuota mayor de poder y responsabilidad. Ello no podría quedar sin consecuencias y la principal ha sido que la discrepancia entre la realidad y los partidos se ha agrandado, generando las consiguientes tensiones críticas. En los últimos años el país ha modificado de manera importante su vida política, pero los partidos, que han sido actores de estas transformaciones, no las han interiorizado en el sentido de revisar sus supuestos de operación, sus estructuras legales y sus modos de operación, para adaptarse a las nuevas realidades." [Zamora, 1998b: 318].

Esta situación ha sido recogida en las encuestas de opinión, en donde se refleja que los partidos no han logrado vincularse con la ciudadanía, no han logrado representar sus intereses ni generar la confianza necesaria. Existe la necesidad de un fortalecimiento de los partidos políticos, que además contribuya a una democratización de los mismos.

Lo que se pone en evidencia es la crisis de representación existente en el sistema de partidos, principalmente en lo que tiene que ver con la relación entre representantes y representados, en donde los partidos no están cumpliendo con sus funciones básicas, y en particular con la agregación de intereses y de representación.

El sistema de partidos de posguerra se caracteriza por un multipartidismo, con una configuración bipolar y una competencia polarizada. Se ha configurado un sistema de partidos de pluralismo polarizado, con una dirección centrífuga de la competencia política.

La revisión que se ha hecho en este estudio nos lleva a plantear que una tarea urgente e impostergable para revitalizar y profundizar el proceso democrático es avanzar en la reforma política.

En los últimos años se han venido desarrollando distintas iniciativas orientadas a promover una reforma profunda del sistema político-electoral.137 Una agenda básica para la reforma electoral que apunte a superar los problemas identificados, debería incluir la despartidización del TSE, así como la separación de la función administrativa y jurisdiccional en el organismo electoral; reformar el sistema de representación reorganizando las circunscripciones electorales para que esta función pueda cumplirse de mejor manera; la introducción de la pluralidad en la conformación de los gobiernos locales; la introducción del voto de los salvadoreños en el exterior; promulgar una ley de partidos que permita regular su actuar, sus prácticas internas, cuotas que permitan la equidad de

 

137. Al respecto véase: Núcleo generador de la propuesta, 2001; MIRE, 2002; COCIVICA, 2001a y 2001b; Artiga, 2001; PNUD, 2001; y FUSADES, 2003.

género, y el financiamiento tanto público como privado que reciben los partidos políticos; la introducción del voto residencial; y la introducción de las figuras del referéndum y el plebiscito.

B. Revitalizar el diálogo y la capacidad de entendimiento entre las principales fuerzas políticas

La solución política negociada al conflicto armado marca el inicio del proceso político de posguerra, con una importante capacidad de diálogo y entendimiento entre lo que fueron "las partes" en el esquema de la negociación. A pesar de las desconfianzas propias de la naturaleza del conflicto, en los primeros años de posguerra el diálogo y la concertación del gobierno con la exguerrilla fue necesario para asegurar el cumplimiento de lo estipulado en los Acuerdos de Paz.

En el estudio se ha señalado que la historia de la concertación entre el gobierno y las distintas fuerzas políticas y sociales en el período de posguerra ha sido intermitente, con escasos resultados y ha respondido mas bien a situaciones coyunturales. Las dos principales fuerzas políticas del país han perdido en los últimos años la capacidad para administrar sus diferencias y construir acuerdos. En el marco de la nueva realidad política del país en el posconflicto, la Asamblea Legislativa se mostraba como uno de los mejores espacios para que la nueva pluralidad política pudiera construir los consensos necesarios en el período de posguerra. Sin embargo, en términos generales la anterior confrontación militar se trasladó a la arena política, debido en parte a la polarización entre las fuerzas políticas mayoritarias. En el seno de lo que debería ser el espacio institucional de debate y concertación por excelencia, se vive un ambiente altamente confrontativo entre las principales fuerzas políticas, que ha limitado la capacidad de construir acuerdos entre los distintos partidos, y entre éstos y el Órgano Ejecutivo. A esto debe sumarse una preocupación derivada de observar un proceso de aprobación de leyes en el Órgano Legislativo con poca discusión y sin la apertura para escuchar a distintos sectores de la sociedad.

Hay dos rasgos preocupantes en la dinámica política de los últimos años: Un recrudecimiento en la polarización política entre los dos principales partidos, al mismo tiempo que se reduce la capacidad de diálogo y entendimiento entre los dos partidos mayoritarios.

En definitiva, lo que se observa es un deterioro en la capacidad de concertación entre las principales fuerzas políticas. Sin duda el contexto de polarización y la situación de confrontación entre el gobierno y la oposición, obstaculiza la posibilidad de generar mecanismos de concertación y el logro de acuerdos nacionales. Pero además hay algo más que dificulta la relación entre el Estado y la sociedad: Las limitaciones propias de los mecanismos y espacios existentes, que no permiten el involucramiento de la ciudadanía o de organizaciones de la sociedad civil en la discusión de las políticas públicas.

Para asegurar la futura gobernabilidad es necesario asegurar que los principales actores políticos y sociales logren alcanzar consensos mínimos sobre aspectos relevantes para el futuro del país. El consenso no es lo mismo que la unanimidad, pues la búsqueda del consenso es un proceso de ingeniería política que requiere de lograr que todos los participantes se pongan de acuerdo y acepten una decisión, aunque algunos sigan pensando de una manera distinta. Lo importante es el compromiso asumido con la decisión acordada, aunque no satisfaga por igual a todos los actores. No se pretende que todos piensen igual. El consenso es un mecanismo de estabilidad necesario en épocas de crisis y para decisiones particulares de gran importancia.

C. El abordaje de la temática económico-social

En el marco conceptual para esta investigación se señaló que se ha adoptado un enfoque limitado a la democracia en su dimensión política, dejando a un lado un conjunto de aspectos que tienen que ver con las condiciones de vida de la población. Sin embargo, para profundizar el proceso democrático, es preciso abordar la tensión existente en el posconflicto entre una lógica de inclusión política, acompañada de una lógica de exclusión socio-económica.

En el estudio se ha mostrado que en términos generales hay una valoración bastante positiva sobre el proceso de paz, en tanto que significó la finalización de un conflicto armado de 12 años de duración, y de los factores asociados a él. Sin embargo, al explorar la valoración ciudadana respecto a la contribución del proceso de paz para la generación de una dinámica de cambios en el país, se reconocen más avances en el ámbito político, y muchos menos en el económico. Éste es un aspecto importante, pues la paz generó expectativas sobre cambios en la esfera política, pero también en la económica. Se ha identificado una insatisfacción con respecto al rendimiento económico de la paz.

En el período del posconflicto se ha identificado una valoración positiva en relación a la democracia como régimen político, lo cual es algo importante si se tiene en consideración la historia reciente de El Salvador. Sin embargo, esta valoración coexiste con importantes niveles de insatisfacción acerca del funcionamiento de la democracia. Este último punto podríamos conectarlo con la insatisfacción respecto de la problemática económica del país. Es decir, se alcanzó la paz y se ha avanzado en el proceso de construcción de la democracia en el país, pero esto no se ha traducido en mejorías en la situación económica para algunos sectores de la población, o al menos no en relación con las expectativas que habrían tenido.

En los últimos 12 años, El Salvador ha tendido en términos generales: "A una redistribución del poder político, es decir a una ampliación de los espacios de participación ciudadana" [Ramos, 1998b: 3], mientras que en lo económico, se ha dado: "Una reconcentración del poder económico, es decir un proceso de restricción de los espacios de participación de la riqueza económica." [Ramos, 1998b: 3].

Si bien los Acuerdos de Paz no abordan la temática económico-social, o lo hacen de manera mínima, ahora es necesario que la nueva institucionalidad aborde esta temática y procese las distintas demandas sociales y económicas de la población, así como la necesidad de impulsar mecanismos de concertación en el área económico-social.

D. Reducir la inseguridad, la delincuencia y la violencia

En el período del posconflicto comienza a desarrollarse una preocupación ciudadana por la delincuencia y la inseguridad. La reforma de los sectores de la defensa y de la seguridad pública que se ha desarrollado en el marco del proceso de paz, ha tenido como contexto un incremento de la violencia, de la actividad delincuencial y de la percepción de inseguridad.

Ciertamente se trata de un fenómeno complejo, que ha planteado importantes desafíos para el Estado salvadoreño en el posconflicto, ya que en las políticas gubernamentales se ha privilegiado un enfoque represivo, en detrimento de los aspectos preventivos y de readaptación. Los resultados de estas políticas han sido insatisfactorios. En este sentido, se ha producido un factor de tensión entre la exigencia de mejorar la seguridad y la necesidad de garantizar los derechos de los ciudadanos.

La PNC requiere de un fortalecimiento institucional para mejorar su desempeño. Un desafío central es incrementar la eficiencia y efectividad del cuerpo policial, para hacer frente a la problemática de la delincuencia y la violencia. Para lo cual necesita mejorarse la capacidad técnica de la investigación del delito, dotarla de más recursos y fortalecer sus mecanismos de control interno.

Es importante destacar el impacto negativo que la actividad delincuencial y la percepción de inseguridad estarían teniendo sobre los niveles de apoyo al sistema, así como sobre la satisfacción con el funcionamiento de la democracia. En estudios recientes se ha encontrado que la victimización directa por delincuencia y la sensación de inseguridad afectan el nivel de apoyo al sistema; mientras que la percepción de inseguridad aumenta el apoyo a valores autoritarios.

Finalmente, se requiere de una mejor coordinación y una labor integrada entre los distintos operadores del sistema de seguridad y justicia; así como de una política integral de seguridad.

E. Fortalecimiento del Sistema de Justicia

En el ámbito del sector justicia es posible identificar la necesidad de un fortalecimiento del Órgano Judicial y de las instituciones que conforman el Ministerio Público que permita modernizar procesos, racionalizar sus recursos, capacitar al personal, e incrementar los niveles de eficiencia en sus ámbitos de desempeño, así como mejorar los niveles de transparencia. Debe facilitarse el acceso ciudadano a la justicia. Es necesario reducir la mora judicial.

Tal y como se ha señalado anteriormente, se requiere de una mejor coordinación y una labor integrada entre los distintos operadores del sistema de seguridad y justicia, así como el fortalecimiento de la investigación científica del delito. Además, es necesario mejorar y coordinar los sistemas de información para producir estadísticas sobre la delincuencia y la violencia que sean confiables y oportunas.

A nivel específico, es necesario promover reformas a la organización y funcionamiento del Órgano Judicial, que permitan una adecuada distribución de funciones administrativas en la Corte Suprema de Justicia, así como abordar el tema de la relación entre la CSJ y el CNJ.

IV

Los Acuerdos de Paz brindaron un importante impulso a la democratización del país a partir de lo establecido en el Acuerdo de Ginebra, a tal punto, que se les puede atribuir un carácter fundacional de la misma.

Después de doce años de la firma de los Acuerdos de Paz, la sociedad salvadoreña superó, con mucho esfuerzo y sacrificio, desafíos que por décadas habían sido parte de las reivindicaciones políticas más sentidas. Es posible observar lo que se ha avanzado en la construcción de la democracia en el país, aunque esta tarea todavía no está consolidada. Sin embargo, en los últimos años diversos factores y acontecimientos han llevado a identificar algunos estancamientos y retrocesos. Lo cierto es que el proceso parece haber perdido su dinamismo inicial. Como debe colegirse del presente estudio, la construcción democrática ha llegado a un punto en que se plantean riesgos así como nuevos e importantes desafíos. En la actualidad, la responsabilidad para avanzar y profundizar en la construcción democrática corresponde a un adecuado funcionamiento de la nueva institucionalidad y al comportamiento de los actores políticos en el sistema político de posguerra. Requiere que los actores políticos asuman su responsabilidad para avanzar en la construcción de la democracia, así como de generar condiciones para potenciar la construcción de una ciudadanía que abone al fortalecimiento democrático. La actual pérdida del dinamismo democratizador que puede observarse, más que mover al desánimo, debe ser motivo suficiente para la reflexión e impulsar con más energía y decisión nuevos planteamientos, así como la posibilidad de construir los entendimientos políticos necesarios, que permitan fortalecer nuestra joven democracia.

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CAPíTULO III

LA CONTRIBUCIÓN DEL
PROCESO DE PAZ A LA CONSTRUCCIÓN
DE LA DEMOCRACIA EN
GUATEMALA

Ligia Blanco
Adrián Zapata*

1.
INTRODUCCIÓN

El objetivo general de esta investigación ha sido estudiar la contribución de los procesos de paz en Guatemala y El Salvador a la democratización en ambos países. En este sentido y para este estudio en concreto, se ha buscado analizar de qué manera ciertos elementos del proceso de paz (agenda, actores involucrados, la institucionalidad creada a raíz de los acuerdos, etc.) y los compromisos contenidos en los acuerdos, se han interrelacionado e influido en el fortalecimiento democrático de Guatemala, para finalmente poder establecer los logros alcanzados y los desafíos pendientes.

El estudio es guiado por un concepto netamente político de democracia, que centra su atención en los aspectos políticos de representación e institucionalización del régimen democrático, así como la desmilitarización y la subordinación de las fuerzas armadas a la autoridad civil legítimamente constituida. El análisis de lo anterior se circunscribe a los acuerdos políticos que fueron estipulados en los Acuerdos de Paz con el objeto de lograr la democratización del país. De allí que un análisis de la democracia

 

(*) Con la colaboración parcial de Dinorah Azpuru.

social y económica–aun cuando pudiera enmarcarse dentro de los acuerdos–, queda fuera del alcance del estudio. En este contexto, lo que se espera es poder proporcionar una panorámica general de la contribución del proceso de paz a la construcción de la democracia en Guatemala.

En el capítulo correspondiente al marco teórico y metodológico de la investigación se ha presentado el marco conceptual sobre la democracia que ha servido de referencia para el estudio, así como se han explicado en detalle las cinco dimensiones de la democracia analizadas (el Estado de Derecho, la democracia representativa, la participación y el espacio público, la preeminencia del poder civil y el fortalecimiento de la cultura democrática), la operacionalización que se ha hecho de las mismas, así como las distintas fuentes de información utilizadas.

La estructura del capítulo sobre el caso de Guatemala es la siguiente: En una primera parte se analiza y describe brevemente el contexto histórico sobre el conflicto armado y el proceso político de democratización durante la década de los años ochenta, luego se describen los aspectos principales del proceso de negociaciones de paz, para después presentar las condiciones políticas, económicas y sociales en que se encontraba el país al momento de la firma de los Acuerdos de Paz. Consecutivamente se desarrolla un apartado en donde se analiza el contenido de los Acuerdos de Paz desde la perspectiva de las dimensiones e indicadores de este estudio. Seguidamente se analiza el proceso de implementación de los Acuerdos de Paz presentando una visión estratégica y de conjunto del mismo. En este sentido, no se pretende hacer un recuento de la implementación de cada uno de los contenidos de los acuerdos, dado que éste no es el propósito del estudio y que además al respecto existe una vasta bibliografía.

La segunda parte, el núcleo del estudio, presenta la contribución de la paz a la construcción de la democracia política en Guatemala, en cada una de las dimensiones mencionadas: Estado de Derecho, democracia representativa, participación y espacio público, preeminencia del poder civil y cultura democrática. A su vez, cada uno de estos apartados desarrolla una parte introductoria, luego viene la presentación y el análisis de los resultados de la valoración de las élites entrevistadas y las encuestas de opinión pública utilizadas. Al final se presentan las conclusiones de cada dimensión. En la parte final, se desarrollan las conclusiones de todo el estudio y se identifican los principales desafíos.

Las principales fuentes utilizadas para analizar el caso de Guatemala fueron: Las entrevistas con actores claves representantes de diversos sectores de la sociedad, las boletas de juicio de valor completadas también por miembros de la sociedad guatemalteca, la revisión bibliográfica, las encuestas de opinión pública y la información agregada. De acuerdo con el diseño metodológico del estudio, se elaboró una guía de entrevista, que fue aplicada a 29 personas correspondientes a los siguientes sectores: ex-negociadores de la guerrilla, ex-negociadores del gobierno, ex-funcionarios miembros de las comisiones de implementación de los acuerdos, académicos, sector iglesia, organizaciones no gubernamentales (ONG), empresarios, cooperantes internacionales, medios de comunicación y miembros de la Misión de Naciones Unidas en Guatemala; dichas entrevistas se realizaron en el período comprendido entre enero y marzo de 2004. Los datos agregados abarcan hasta el año 2004, aunque en algunos casos puntuales se actualizó la información hasta el año 2005.

En el diseño metodológico del estudio se definió aplicar un judgment data o boletas de juicio de evaluación, para obtener las valoraciones de un grupo de élites del país. En el instrumento utilizado se les pidió a los entrevistados que compararan la situación actual con la situación existente al firmarse la paz, y que sobre esa base emitieran una opinión sobre la naturaleza del cambio (avance sustancial, avance moderado, avance leve, no hay cambios, o retroceso) para los 32 indicadores identificados relacionados con las cinco áreas del estudio. La boleta de juicios de valor fue aplicada en el primer semestre de 2004. En los anexos se puede consultar la boleta utilizada, la cual le fue aplicada a 50 personas representativas de distintos sectores a quienes para propósitos de este estudio se les ha considerado como élites, y en ese carácter se han procesado sus opiniones:1 ex-negociadores de la guerrilla, ex-negociadores del gobierno, ex-funcionarios miembros de las comisiones de implementación de los acuerdos, acadé